新华网11月24日消息 中共中央党校主办的《学习时报》第312期发表了建设部城市建设司司长李东序的文章《西部地区城镇化与资源环境》。作者随中央党校“可持续发展中的资源环境”课题组，就西部地区城镇化与资源环境问题，对青海、甘肃两省进行了为期半个月的社会调研。作者通过半个月的调研，得出了“党中央国务院关于加快西部大开发的决策十分英明”的结论，并对西部地区在推进城镇化中如何保护好资源环境进行了阐述，文章全文如下：

　　　西部地区城镇化与资源环境

　　　7月中下旬，我随中央党校“可持续发展中的资源环境”课题组，就西部地区城镇化与资源环境问题，对青海、甘肃两省进行了为期半个月的社会调研。十五天的时间，行程五千公里，考察了十七个城市、县、镇。所见所闻，令人振奋。西部地区城镇化速度、水平、效果都大大超出想象。事实充分证明党中央国务院关于加快西部大开发的决策十分英明，事实也充分证明西部地区的根本出路在于加快实现工业化、城镇化和现代化。西部地区的干部群众不畏艰难、拼搏向上、积极进取的精神深深地教育了我们；西部地区在推进城镇化的过程中如何保护好资源环境，做到科学协调发展，可持续发展，也需要认真思考。

　　西部大开发促进了西部地区城镇化

　　改革开放以来，在国家政策的指引和实施西部大开发战略的推动下，青海、甘肃两省各级政府在发展经济和社会事业的同时，十分重视推进城镇化，把建设人与自然和谐相处、资源合理充分利用、可持续发展的城镇体系作为全面建设小康社会的重要内容来抓，使两省城镇数量成倍增长，城镇化率明显提高，空间颁布趋于合理，城镇规模不断扩大，城镇基础设施逐步完善，生态环境质量明显改善，城市功能持续增强，促进了城镇经济、社会、资源、环境的相互协调和发展。主要表现在以下几个方面：

　　1、城镇化建设步伐明显加快。

　　近几年来，青海、甘肃两省的城镇化进程逐步加快，尤其是西部大开发的实质性启动，推动了两省的城镇化进程。到2004年底，青海省共有各类城镇122个，其中大城市1个，小城市2个，建制镇116个，未设建制镇的县城及独立工矿区3个，城镇人口207.51万人，城镇化率从2000年34.76%增加到38.53%，年均提高0.94个百分点。甘肃省有设市城市16个，县人民政府所在地的建制镇65个，其他建制镇379个。从2002年到2004年，全省设市城市增加2个，其他建制镇增加128个，城镇人口由673万人增加到749万人，年均增加38万人；城镇化率由25.96%提高到28.61%，平均每年提高1.3个百分点。

　　2、城镇基础设施建设明显加强。

　　西部大开发五年来，两省抓住机遇，以重点城镇为中心，投资完善城镇基础设施，使市政公用等城镇基础设施的承载能力和服务水平有了显著提高。青海省城镇建成区面积从1999年底的220平方公里增加到2004年底的255平方公里。城镇供水能力达到130万立方米/日；新增污水处理能力13.5万吨/日；六州一地州（地）府所在地城镇集中供热工程已全部竣工并交付使用，全省集中供热面积达到240万平方米；西宁市、六州一地州（地）府所在地城镇的生活垃圾无害化处理工程均已建成。甘肃省16个设市城市和65个县城建成区面积由2002年底的742平方公里增加到768平方公里，平均每年增加13平方公里；城市道路由2522万平方米增加到4813万平方米；城市污水处理厂由6座增加到12座。用水普及率由57%提高到85%；城市燃气普及率由26%提高到65.2%；城市公共交通运营车辆由2706标台增加到3089标台，运营线路长度达到1909公里，年客运总量达到45944万人次。

　　3、城市生态环境质量明显改善。

　　随着两省城镇化进程的加快，乡镇企业迅速向城镇集中，退耕还林、还草速度加快，对恢复生态、减少破坏、集中有效治理环境污染起到了良好作用。随着两省城镇建设投入的加大，城镇道路、供水、排水、燃气、绿化、污水处理、环境卫生等得到了很大改善，一些城镇生态设施先后建成，一批文化馆、体育馆、图书馆、学校相继建立，城镇文明程度进一步提高，人居环境有所改善，人民的生活质量显著提高。可以说，哪里有城镇，哪里就是一片绿洲，哪里就是生机盎然。尤其是西宁、兰州等大城市，通过实施绿化、环卫、道路、污水处理、垃圾处理等工程，使城市生态环境质量明显改善，市民生活更加方便，城市品位有了新的提高。到2004年底，青海省城市污水处理能力新增13.5万吨/日，生活垃圾无害化处理率45％，全省集中供热面积达到240万平方米，人均公共绿地达到5.2平方米，建成区绿地率达到14％，绿化覆盖率达到17%；甘肃省城市污水处理能力51万吨/日，污水处理率达到35%，垃圾无害化处理率38.7%，城市集中供热面积达到6443万平方米，城市公共绿地面积3047公顷，建成区绿化覆盖率23.8%。

　　4、城市带动力明显提高。

　　两省城镇化进程的加快，带动了城乡经济和社会事业的发展。2004年，甘肃省实现生产总值1559亿元，比上年增长11%；全省规模以上工业企业完成增加值500亿元，比上年增长15.5%；全省农村向城镇非农产业输出劳务324万人次，农村相对贫困人口减少40万人。甘肃省还制定了《甘肃省城镇体系规划》，提出了本省城镇化的主要目标和设想，同时依据区域可持续发展战略，统筹安排省域开发空间和生态保护空间，提出了相应的区域开发管制规则和引导措施，以指导全省城镇体系建设、资源永续利用和生态环境保护。青海的城镇经济发展也较快，全省有9个城镇工业总产值在5亿元以上，6个城镇第二产业比重在40%以上，作为城镇经济重要组成部分的乡镇企业经济运行质量也有了明显提高，一些企业成为农牧业产业化经营的中坚力量。

　　但是，在看到上述主流的同时，也应该看到西部地区城镇化进程中也存在着一些不容忽视的问题，一是受经济发展滞后的影响，城镇化水平提高缓慢；二是设市城市数量少，城镇规模小，聚集和辐射功能弱；三是产业支撑能力不足，缺乏发展内在动力；四是地域差异大，发展不平衡；五是城镇建设水平低，功能不完善等等。

　　正确引导西部地区城镇化

　　为了实现现代化，必须加快推进城镇化；没有城镇化，不可能实现现代化。这是社会发展的规律。在一个农业占主导、农村人口占大多数的地区不可能真正实现现代化，这是一个显而易见的道理。在西部地区尤为重要。如何正确引导西部地区城镇化，应把握好以下几个方面：

　　1、西部地区实现现代化的根本出路在于加快推进城镇化。

　　西部地区自然环境差、人口居住分散、城镇分布分散，一些地区土地荒漠化状况加剧，草地退化，野生动植物数量减少，自然灾害频繁，生产力水平低下。因此，必须通过加快城镇发展，扩大城镇规模，积极推进城镇化进程，实现经济、社会、生态环境的协调发展和全面建设小康社会的目标。

　　首先加快推进城镇化是西部经济社会发展的客观要求。通过20余年的改革开放，农村经济得到了长足发展，农业商品化、产业化提高到了一个新水平，一方面为加快城镇化创造了基础条件，另一方面也产生了大批农业剩余劳动力，亟待寻找转移出路。在发展乡镇企业过程中，由于实行离土不离乡,进厂不进城的政策，使乡镇企业分散在星罗棋布的村落中间，既造成了环境污染，也不利于规模化、集约化发展。西部农村中，客观上存在着一批先富起来的农民，他们中间有的在农村从事非农产业，有的已多年在城镇从事第二、三产业，为了进一步拓展发展空间，向城镇转移的要求和愿望十分迫切。从农业本身上讲，要实现农业产业结构高度化，进而实现现代化，也要求分离农业人口，使人口从农业向非农产业、从农村向城镇转移。所有这些，都对加快城镇化发展提出了客观要求。

　　其次，加快推进城镇化有利于提高西部地区人口的整体素质。加快城镇化可以使各类生产要素向城镇聚集，经济资源可以在这里实现优化配置，发挥聚集效益。转移到城镇的生产要素，更能获得高新技术的支持和方便快捷的信息服务，可以在更高层次、更广阔的空间进行优化组合，实现质的飞跃。城镇人口的增加会相应刺激科技、教育、卫生、文化等社会事业的繁荣，反过来也使更多的人受到良好的教育，享受到较农村更高层次社会文明的熏陶。与此同时，经过分离后的农村人口有更大的回旋和发展余地，可以采用现代农业技术、农业机械，实现规模化和集约化经营，可以更有效地调整农村产业结构，提高效益，推动农业文明发展，提高农业人口素质和农业经济素质，从而提高全民的整体素质。

　　2、西部地区城镇化对资源环境有一定影响，但是不会严重破坏资源环境。

　　西部地区地处江河中上游，生态系统很脆弱，水土流失，荒漠化趋势十分严峻。长江水灾、黄河断流、沙尘暴天气等频繁发生，严重威胁江河下游包括北京甚至沿海城市。如果任其发展下去江河下游将永无宁日。为此，国家在江河中上游地区实施退耕还林、还草政策，改善生态环境是十分必要的。但是，必须清醒认识到西部地区的生态环境问题主要是由于先天脆弱和大自然的气候变化所造成的，人的干扰因素是次要的，相反，加快推进城镇化可以使人口适度聚集，有利于退耕还林、草，再造山川秀美的西部地区。把城镇化与退耕还林、草结合起来，将迁出的人就近安排在小城镇或选择适宜地方兴建新的小城镇，对恢复生态、减少破坏无疑具有重要作用。甘肃省阿克塞哈萨克自治县县城的搬迁和游牧族的定居点建设就是一个成功的范例。把乡镇企业向城镇集中，可以对环境污染进行集中有效治理。城镇作为城市人口集中居住地，最可能对环境造成污染的是城市污水和城市生活垃圾，西部的自然条件下，只要采取适当的技术措施集中处理，完全可以做到没有污染，变废为宝。城镇化的结果是集约使用土地，最终是节约土地。进入城镇的农民腾出耕地，可更好地实施退耕还林、草工作，从根本上遏制住生态环境恶化的趋势，进而实现再造一个山川秀美的西部地区的宏伟目标。因此，加快西部地区城镇化非但不会严重破坏资源环境，综合考核反而还会有利于改善生态环境，实现可持续发展。

　　3、西部地区城镇化必须统筹规划，因地制宜，适度推进，产业支撑。

　　干任何事情都不能一刀切。西部地区的城镇化也必须坚持以人为本，尊重自然规律和历史规律，统筹规划，因地制宜，积极稳妥地走多样化发展的道路。

　　一是发挥城镇规划的引导和控制作用。抓紧编制省（区）城镇体系规划，明确不同等级城镇建设和发展的目标，通过城镇体系规划的编制研究，提出本地区城镇化和城镇发展战略，引导大中小城市和小城镇合理发展及区域基础设施的合理布局。

　　二是统筹大中小城市和小城镇协调发展，合理把握城镇化的进度。要一切从实际出发，因地制宜、适度合理地推进西部地区的城镇化进程。

　　三是坚持发展特色经济，建立强有力的产业支撑。城镇化与工业化的发展是相辅相成的，产业是兴城立镇的根本，是推动城镇发展的动力源泉。要以市场为导向，大力发展特色经济，有意识地把一些工业项目引导、安排到小城镇中。特别要充分利用当地的资源优势，形成支柱产业和特色经济。

　　4、西部地区城镇化要处理好人和自然和谐相处的关系。

　　西部地区在推进城镇化的过程中，必须立足于全国的大局，把生态环境建设放在第一位，为全国人民建立起强大的生态屏障。要吸取一些地区盲目发展污染环境破坏生态平衡的惨痛教训，加强生态环境的保护和建设，做到人与自然和谐相处。

　　一要以科学发展观为指导，用生态优先的理念编制各类城市规划。明确要努力建设自然生态系统良性循环，资源合理充分利用、绿色经济特色明显、人与自然和谐相处的城镇体系，积极促进城市经济社会与生态环境之间的良性互动，使城市的发展建立在环境容量、自然资源承载能力和生态适宜的基础上。

　　二要调整和优化城镇产业结构，发展城镇循环经济。以产业集聚促进城镇发展。要坚持以市场为导向，引导城镇积极采取以资源的高效利用和循环利用为核心内容的健康发展模式，引导企业加入循环经济运行行列。加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业，严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业以及开发区的盲目发展。在城市郊区发展生态农业，保持各业之间的产业链关系和合理比例，实现资源的综合利用，改善城区周边环境，缓解城市中心区生态压力。

　　三要加强城镇生态环境保护和建设。要完善城镇生态环境与经济社会发展综合决策机制，区域开发、行业发展和城市建设，首先要进行生态环境影响评价，凡是可能造成生态环境严重破坏的项目，应从严评审，坚决予以否决。要通过经济手段鼓励和吸引有投资及经营管理能力的国内外投资者参与城镇生态环境保护和建设项目的投资与经营。要高度重视水资源的合理配置和高效利用，大力加强水资源保护工作，加快水污染治理工作步伐，把节约用水贯穿于城乡经济社会发展和群众生活的全过程。

　　四是城镇生态环境保护、建设和修复，要因地制宜，尊重科学、尊重自然规律，宜林则林，宜草则草，适度开发。西部地区城镇生态环境的改善，重点在调整人与自然的关系，约束人的不合理的经济行为，注重搞好生态的保育恢复，而不是重建。要积极推广应用先进成熟的技术成果，合理空间配置，促进生物多样性的发展，减轻人的不合理行为对自然环境的压力。

　　继续加大对西部地区城镇化的支持力度

　　实现全面建设小康社会的目标，就全国而言，难点在“三农”，就区域而言，难点在“西部”。加快西部的开发和建设是一个战略大局，西部上不来，全国就难以实现小康社会。由于历史、自然、地理的原因，西部地区为全国提供着绝大部分能源和资源，担负着维护和改善全国生态大屏障的任务。全国人民有义务支持西部地区加快发展。实施西部大开发战略为西部地区的城镇化提供了历史机遇，但就西部地区自身的力量要加快推进城镇化是很困难的。统计资料显示，尽管近几年，西部地区城镇化建设速度在加快，但发展速度远远低于全国平均水平，加之原来基础薄弱，基数低，实际上东西部地区的差距正在进一步扩大。

　　城市是财富的积累，城市基础设施是要花费大量资金投入超前建设的。因此，建议中央政府及有关方面，全方位的，卓有成效的加大对西部地区城镇化的支持力度。

　　1、政策支持。

　　允许西部地区采用不同于东部及沿海地区的政策，可以因地制宜制定一切有利于调动与激励西部地区发展的措施。例如：深化土地使用制度的改革，减少对城镇建设发展用地的控制；改革城镇户籍管理制度，吸引农业人口进入城镇；制订有利于城镇化发展的税收政策；允许西部地区以土地换绿化，以土地换基础设施等等。

　　2、财力支持。

　　国家要加大对西部地区城镇建设的财力支持力度。中央财政预算应安排专项资金支持西部地区城镇化建设。要改革转移支付制度的办法，保证支持资金专项用于西部地区的城镇基础设施建设。要运用经济和法律的手段，调节区域间的发展不平衡。要研究生态补偿的方式，以争取东部和沿海地区对西部地区城镇建设的支持。

　　3、技术支持。

　　西部地区城镇化不仅缺资金，更缺技术和人才。没有好的人才和技术，还可能造成有限的资金的浪费或损失，因此中央各部门应组织和动员全国其他地区，采用有效的方式，从人才和技术上加大对西部地区的支持力度。特别是在城镇规划和设计以及各项基础设施的建设管理，应免费为西部地区做城镇规划，免费为西部地区培训各种人才，对口支援各行各业的人员。

　　（作者李东序，建设部城市建设司司长）

(责任编辑：胡立善)