户籍改革：城乡藩篱能否真正打破

　　中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。　

　　2005年8月1号上午，毕业于北京大学经济学院的小高在坐了一个半小时公交车后，到达了北京市昌平区东小口镇，在又步行了20分钟后，终于来到了他要报到的企业——位于昌平科技园区的某高新技术企业。这家企业的办公室十分简单，一间复式商住两用房，上面是公司总经理的卧室，下面就是全公司三个人的办公室了。

　　加入这个小企业，小高能得到的月薪并不多，满打满算也没有3000元。但小高对此并不在乎。其实在他大四找工作的时候，本来可以进一家很不错的外企，月薪超过6000，但由于那个企业今年没有留京指标，虽然承诺明年拿到指标后一定解决小高的北京市户口问题，但却被小高放弃。小高本也可以进广州佛山的一家电力公司，不光薪水高，福利也有保证，但最终仍被放弃。至于小高加入的这个企业，虽然规模有限，但由于属于昌平科技园区的高新技术企业，近两年来每年都能获得一个留京指标，这对小高来说就够了。

　　小高是福建省福州市长乐人，虽然住在农村，但却属于改革开放后先富起来的那一部分人。家里富起来之后，就总觉得背着农村户口有点别扭，尤其是小高又争气，考到了北京的大学，于是家里就希望他能留在北京。“挣不挣钱不重要，家里又不缺钱，你在北京扎了根，将来那就是我们这一大家子的据点了。”刚上大四的时候，小高的父亲就在电话里这么说。在找工作不顺的时候，小高甚至托人打听怎么能花钱买到北京市户口。

　　在北京市的各高校中，这类人并不是凤毛麟角，他们找公司一不求薪水，二不求发展前途，目标只有一个——北京市户口。“就像去美国你得有绿卡一样，留在北京就得有北京市户口。既然为了得到绿卡许多人会不顾一切，为了得到北京市户口，牺牲一点也没什么。”这是对外经济贸易大学一位大四女生对记者说的一句话。

　　早该改了

　　“户籍制度早该改了！”

　　谈及我国的户籍制度，现在网上各大论坛的帖子里最常说的就是这句话。这与专家的观点也相吻合。

　　复旦大学人口研究所副所长任远认为，目前我国流动人口已经达到1.4亿，流动人口已经从城市体系中占较少比例的群体成为具有举足轻重意义的重要组成部分，与城市的经济联系、社会联系日益密切化。然而，现在我国城市户籍管理的基础却仍然是上世纪50年代末期的城乡分割体制，以及上世纪80年代末90年代初逐步建立的流动人口暂住城市的管理框架，这些已经不能适应流动人口事实上长期居住城市的现实。“流动人口成为城市体系的边缘人，他们在城市中遭到的一系列社会排斥已经严重影响到了社会公平和建设和谐社会，不利于城乡统筹发展。因此，随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段，本世纪初以来我国的户籍制度引起越来越多的争议，迫切需要推进城乡户籍体制和相应的公共福利体制改革。”

　　清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵从经济的角度出发，也支持对户籍制度进行改革。他说，中国经济在一片繁荣的统计数据下面蕴藏着本质性的结构失调——国内消费低迷、储蓄高企，从而导致投资过旺和外贸依赖。要予以根治，就必须提高国内消费，尤其是农民的消费。那就要尽快改变他们的生活方式，提高他们的生活水平和消费水平。中国的城市化道路之所以和人类历史上普遍的城市化道路相违背，根本原因就是改革开放25年以来基本上没有改变户籍制度。在现行的户籍制度下，尽管农村居民能够进城务工，却无法改变户口而变成城市居民。

　　亚洲开发银行驻中国代表处经济学家庄健也表达了同样的意思。他说，户籍制度的存在，阻碍了中国劳动力市场的健全、完善，使得农村劳动力的转移，在很大程度上只能是一种“短期”行为。数千万的农民到城市就业时，只能作为“流动人口”，难以真正融入城市生活。这在造成就业不稳定、影响农民眼前收入的同时，也使得技能培训等提高效率的措施，难以持续进行。“要缩小城乡收入差距，就必须进一步完善劳动力市场的功能，逐步取消阻碍城乡劳动力流动的体制性障碍。”

　　天塌不下来

　　“取消户籍限制，天塌不下来。”这是中国青年报记者就户籍改革问题发表的一篇评论。诚然，取消户籍限制，天是塌不下来，但并不意味着就不会来问题。所以，是不是要进行户籍制度的改革，主要取决于利弊之间的比较。

　　当前主张不取消户籍制度的声音，主要是基于城市承受能力的考虑。当11省市取消城乡户口界限的消息传出后，不少城市都开始担心，如果随之而来的是大量农村人口涌向城市，城市的教育、就业、衣食住行等基础配套设施能否跟上。如果跟不上，随着人口的大量涌进，就很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。印度的孟买、加尔各答，墨西哥的墨西哥城，都是活生生的例子。

　　何况农民们想去的城市其实很有限，北京、上海、广州、深圳……数来数去也就那么十几个，而这些大城市人口早已饱和。就以北京为例，2004年末，北京全市常住人口(在京居住半年以上人口)1492.7万人，比上年末增加36.3万人，增长2.5%。国家曾经多次对北京城市人口作明确规定，但都被突破。1993年，国家曾要求北京市到2010年把常住户籍人口控制在1250万人左右，但实际上1998年北京市的人口就已经突破1300万。

　　就是在这种背景下，在2005年的北京市“两会”上，中国人民大学国际关系学院教授、北京市政协委员张惟英提出了在北京实行“户口准入制”的建议，设想通过适当提高进入门槛的方式，限制那些北京不需要的无序流动的人才。

　　李稻葵就力主中国取消户籍制度后不会出现所谓的“超大城市综合病”。他说，解决户籍管理制度问题，要开辟有中国特色的改革之路。具体说来，可以效仿跨国移民的管理机制。比如，可以给在城市里比较正规的公司和用人单位找到工作的农村居民发放绿卡，当他在城里工作一段时间后，可以转为正式城市居民，也可以把家属和未成年子女搬迁到城里，成为城市居民。

　　新一轮改革：重在准入条件

　　据正在做城镇化进程中的户籍制度改革研究课题的中央党校党史部教授王海光介绍，这一轮户籍改革的政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。

　　据王海光解释，门槛是一种事先批准的机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求；以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等其他方面的要求。

　　“门槛是这次户籍改革出台的一个制度创新。”王海光说，“它是由行政管制过渡到经济限制的一个制度路径，以经济和技术的后天条件革除了强加于人的身份上的先天不平等。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。”

　　允许农民带土进城是这一户籍改革的又一个新特点。王海光说，农民怕二轮承包失去土地，担心迁出容易迁回难，这是他们在城市门口徘徊犹豫的一个重要原因。于是，各地根据中央政府《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》精神，采取了允许带土进城的政策，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。

　　王海光表示相信，通过带土进城，农民权益将得到保证，户籍的属地化管理也将得以顺利进行，城镇化中行政管理上交叉混乱的问题，各类户口不统一的问题一并得到解决。如“城中村”的问题，过去由于居民身份的限制，一地之中村委会和居委会并存，一直是城镇管理上的“老大难”，通过保证农民转户后仍享有土地收益的措施，将有望得到彻底解决。(本报记者：方烨 李佳鹏 实习生：王磊)

　　相关报道：南京浙江郑州 各地户籍制度改革动向

　　随着改革开放的进行，计划经济时代生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据的“利益分配”角色开始逐步淡化。户籍制度也在上世纪80年代中期、90年代初一步步松动，城市的“进口”越来越宽。近几年来，户改又加快了步伐，其中南京、浙江、郑州等城市开始了更为积极的户籍改革尝试。

(责任编辑：铭心)