文/本刊记者 刘非小 周青梅

　　 在普通读者眼中颇为陌生的“引税”一词，在一些地方乡镇机关则早已司空见惯。

　　 “引税”，并不是引进企业作为税源，而是将本不属于自己区域内的税收，通过各种非正规途径“拉”到、“借”到或“买”到自己辖区，以获得超过实际的税收返还或政绩回报。

　　 而引发人们关注这一荒唐现象的，则是湖南省近期通报的“长沙1·13”特大“制售贩”假发票案，引出这一大案的三张假发票，均与乡镇引税直接相关。

　　 乡镇引税，一方面造成国家税收的大量流失，引发相关大案要案，侵蚀政府运行肌体；另一方面，也暴露出在我国目前的各级政府财权、事权分配机制上，仍存在诸多不完善之处。

　　形形色色的“引税”

　　 《瞭望新闻周刊》记者调研时发现，在湖南、江西、安徽、四川、宁夏、甘肃、广东、海南等省市区，乡镇引税早已是公开的秘密，其在大量引发祸端的同时，不仅屡禁不绝，而且花样翻新。

　　 综合各方分析可知，目前乡镇转引税款有四种手法：

　　 一是拉税，乡镇采用给纳税人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人、或应在外地纳税却在本镇注册的企业来交税承包；二是借税，由于天灾人祸或企业倒闭等原因，甲镇税源远远不能完成基数，而乙镇因为新开工项目建成投产，完成基数后税收尚有剩余。甲镇税务部门于是向乙镇借税，乙镇则允许相关企业到甲镇交税，甲镇财政部门付给税务机关一定比例的手续费。风水轮流转，下一次乙镇向甲镇借税也同样操作；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成年年攀升的税收任务，让税务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来。这种方式前几年在湖南也有发生，目前因税务机关采取了一些打防对策而有所收敛；四是混税，故意混淆税收级次，原本为省、市收取的税收，由乡镇收取入县库，以取得县财政对超任务税款的全额返还。

　　有些地方，特别是经济落后的乡镇通过降低税率或财政返还一定比例等变相降低税率手段“吸税、引税”，甚至有一些基层税务部门在税收任务压力下，违规地将发票发放给一些空壳企业和个人。一些人竟直接在外面做“牛皮癣”广告注明低税率代开发票，还有人在网上发垃圾邮件、发手机短信；有人在外地设立办事处，专门吸引外地车主、船主、建筑安装业主开票。

　　无论哪种手法，最终都以低税率吸引纳税人，以回扣方式奖励中介人或中介机构，争抢外地税源。建筑安装企业和运输公司因为存在注册地与纳税地有所不同的情况，成为乡镇引税的目标。江西省的一些地方乡镇引税的税率返还比例在30％～50％之间，湖南长沙某县一些乡镇给建安企业的返税点最高为40％，加上中间环节流失的费用，县、乡财政实际上只收到应收税收的50％。

　　各方皆大欢喜，国家无人心疼

　　1994年实施分税制以后，地方各级政府实行分灶吃饭，即一级政府一级财政的财税收支体制。近几年，一些农村乡镇因自身经济发展缓慢，企业效益滑坡，使得地方税源增长乏力。同时受行政事业单位人员逐渐增加及逐年调资等因素影响，乡镇财政的刚性支出连年快速增长，其支出增幅远远大于经济发展带来的财税收入增幅，使得乡镇财政收支矛盾日益突出。为了维持政府财政收支平衡，各乡镇普遍采取以支定收的方法编制财政收支预算，而上级政府也把完成财税收入任务作为考核乡镇工作的重要指标。为了政绩，大部分乡镇在税源缺乏的情况下，采取空转垫资等各种措施增加年度财税收入，形成虚假的财税收入基数，使得财税计划连年大幅攀升，并与实有税源状况严重背离。在自身无税可收，财政收支差距逐渐拉大的情况下，一些乡镇又将目光转向税源相对充裕的周边区域，采取各种手段争引区域外税源。

　　一些经济不发达地区对引税已有一种心理依赖，因其能立竿见影，也因此，一些乡镇不注重培植税源，不注重营造良好的发展环境；甚至变本加厉地引税、征“过头税”，并利用买卖土地等行为弥补引税中介费及相关支出的不足，助长违法违规、滋生腐败。如此恶性循环，又进一步戕害着地方经济与社会环境。

　　 而一些税源充足的发达乡镇，为增加乡镇可用财力，也积极参与引税求取超征返还，大捞“好处费”。据知情人透露，一般情况是由乡镇经手人先从财政借支补足返点导致的税款缺额，税款到账后立刻就会按比例或者全额返还乡镇。乡镇在扣除中间环节支付的费用、返还借支款后，仍然略有节余。

　　 纳税人、乡镇政府、中间人皆大欢喜，惟有受损的国家利益没人心疼！

　　 业内人士认为，乡镇引税不仅冲击了正常的税收征管秩序与征管环境，造成了国家税收流失，更使得乡镇财政情况失真。部分乡镇无心发展经济、培植财源，一门心思挖别人的税，引别人的财，把搞歪门邪道当作晋职发财的“捷径”。这种行为直接败坏了政府与税务部门形象，也败坏了社会风气，甚至会诱导犯罪。

　　乡镇为争域外税款，竞相降低税款征收比率，使得部分纳税人的实缴税收大幅减少、造成纳税人之间税负不公，形成了“诚信守法者多纳税、投机钻营者好赚钱”的极不正常的社会现象。一些纳税人知情后便想方设法逃避所在地税务机构的纳税管理，到处寻找能够少缴税的地方，或与当地税务机关讨价还价，要求参照“引税”条件给予不合理的税收优惠，造成所在地税务机构无法实施规范化的纳税管理。

　　 在各乡镇发生的“引税”行为中，往往需要引税人员主动与区域外纳税人或中介人上门联络，而联络过程中不可避免地会发生交际费用，如接待费、娱乐费、交通费以及支付给对方的回扣等。这些费用通常按一定比例从实际收取的税收中提取，并以各种名义在乡镇财政列支。由于参与“引税”活动的人员多、范围广，乡镇无法对其过程进行有效控管。少数从事“引税”的人员便趁机钻空子，巧立名目捞取好处，或参加一些与公务人员身份不符的娱乐活动，严重损坏了政府和税务部门形象。

　　是逼良为娼，还是利欲熏心？乡镇引税现象为何屡禁不止？

　　 12月3日，《瞭望新闻周刊》记者来到“1·13”案中被查出引税问题最多的长沙某县乡镇，直接找到该镇参与过乡镇引税的一位镇干部。他坦言所在乡镇确实存在引税和混税的问题，但认为这主要是因为乡镇困难、现行财税分配机制不尽合理，存在着逼良为娼的因素。

　　 这位主抓乡镇财税的镇干部说，实行分税制后，好收的税源属于国家财政。他所在的乡镇号称“建材之乡”，从事建筑安装的企业也很多，镇政府原来靠这一块的营业收入占了税收大头。现在建筑安装企业改到经营地纳税，对镇财力打击很大；另外，县（市）对乡镇下达的税收任务根本不是依据“应收尽收”的原则，而是实行定基数、超收分成、短收扣经费，并列入业绩考核指标。如此，地方经济基础较差的乡镇为了完成任务，好的乡镇为了分成，都会想方设法去引税。

　　 《瞭望新闻周刊》注意到，这位镇干部办公室的墙上贴有该乡镇近几年税收增长示意图，显示近三年来，此乡镇税收年年增幅为500万元。

　　 这位镇干部表示，虽然他能够从基层干部的角度讲清乡镇引税问题及现行财税体制中存在的问题，但因为自己参与引税的问题还没有一个明确的说法，他不想深谈这个问题。他说：“税源不增反减，任务却年年加码。我们在本县是最好的乡镇，完成任务不难，但由于历史负债和基本建设投资不合理等因素，财政压力大，不得不多方努力争取超额返还。”

　　 该县主管财税的一位副县长接受《瞭望新闻周刊》采访时表示，虽然上级下达的税收任务年年有所增加，但由于县里近年在招商引资、吸引税源方面的努力成效显著，这两年每年下达给乡镇的税收任务都在递减，县域内基本没有完不成任务的乡镇。

　　 无论任务是增是减，超收全额返还的分配制度显然已是问题根源所在，它给违规与犯罪提供了适度发展空间。从目前情况来看，不给县（市）、乡镇下达税收任务，时机还未成熟，但可以做到的是，要充分调研当地税源情况，下达合理任务，同时减少税收任务在考核指标中的含金量。

　　一位政府公务员说，熙熙攘攘皆为利来。个别乡镇干部患得患失，考虑个人乌纱帽、个人政治前途才是关键。与那些乘机大捞钞票进腰包、搞诈骗的人相比，只是五十步与百步的差距罢了。

　　治理体制与机制的缺陷，是时候了！

　　乡镇引税问题痼疾难医，固然存在利益驱动等种种原因。但不良行为能够蔓延成为一种较为普遍的现象，就不能不让人重视其所暴露出的管理体制与相关约束机制的漏洞。

　　乡镇引税，如何正本清源？

　　首先，切实加强税源管理，坚决查处税务机关的漏征漏管行为，努力做到应收尽收，确保税收收入真实完整。

　　具体做法是：明确界定各级税务机关的税收征管范围，对其区域内的税源进行彻底清查清理，并建立计算机管理档案，让乡镇找不到“引税对象”；加强税收“两票”管理，明确税务人员的管理职责，规范税务人员的用票行为，杜绝“无姓名、无地点、无依据、无税率”等违规发票、税票产生，使乡镇得不到“引税工具”；严格落实税务机关的责任追究制度，对税务人员的失职行为进行坚决查处，从管理机制上构筑防线，让乡镇找不到“引税空间”。

　　 同时，为了防止农村基层税务机构参与引税，湖南省地税局下发了约束性文件，已将乡镇财政与税收脱钩。

　　 其次，要倡导正确的政绩观，反对弄虚作假、“数字出官”。

　　在这方面，长沙“1·13”案中一位积极参与引税的乡镇干部便很能说明问题。其引税问题未有定论，便被乡镇委以重任，提升为主管财税的镇党委委员。

　　 而12月初，江西省南昌还在“以税收增长论英雄”：市财政专门挤出2000万元，以奖励超额完成财税任务的乡镇。

　　第三，要调整财政分配制度，正视部分乡镇面临的特殊困难，从体制上解决乡镇的财政收支矛盾。

　　对于部分乡镇来说，“揭不开锅、没钱付工资”一直是乡镇干部的引税理由，财税政策涉及基层吃饭，某种程度上可看作基层工作的指挥棒。因此，上级政府及财政可对困难乡镇的财政收支刚性差额及历年来的财税收入“水分”进行测算、认定，并通过正当渠道，以财政转移支付、减少财税上解、帮助承担债务等方式适当弥补乡镇财政保稳定的刚性支出差额，使乡镇政府能够维持运转。同时，督促其转变观念，努力培植地方财源，逐步实现财政收支平衡，进入良性运转，彻底改变“乡官成税官”的无奈现状。

　　与此同时，深化财税体制改革，理顺各级政府财权事权关系，则成为彻底解决县乡财政问题的根本。（本文摄影范军威）

(责任编辑：雨辰)