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　　作者：高旭（西安蓝石咨询公司）

　　改革开放二十多年以来，中国所取得的巨大成就令世界瞩目，国家经济实力获得了前所未有的提高，人民生活得到了极大的改善。毋庸置疑，房地产业作为国民经济的支柱产业之一，对我国的经济发展和人民生活的改善起了重要作用。但值得注意的是，我国房地产市场目前存在着诸多问题，如大中城市的商品房价格涨幅过高过快，个别城市还形成了一定程度的市场泡沫；市场和产品结构不合理，适合城市中低收入人群的经济适用房远不能满足市场需求等。近来老百姓要求政府平抑房价的呼声一浪高过一浪，形成了举国上下关注的“城市中低收入人群的居住问题”。

　　透过上述表象我们可以看到，在我国目前经济发展阶段不可避免地发生的社会问题，如腐败现象、分配不公、贫富差距悬殊、家庭教育医疗支出过重等，才是城市中低收入人群和全国老百姓深深不满的根源。城市中低收入人群买房难的问题，只是上述社会问题的折射，但它日益上升为十分现实、尖锐而紧迫的社会问题，成为构建和谐社会的重大障碍。因此，这个问题应该得到房地产界、社会各界及政府的极大重视。

　　下面，我们将就城市中低收入人群的居住问题，及政府如何在市场化前提下对城市中低收入人群的居住提供支持和援助展开研究。

　　第一章 我国城市中低收入人群的居住问题今天何以如此突出

　　一、我国人民生活水平提高，改善居住条件要求迫切，城市住宅价格飞涨

　　2003年我国人均GDP已超过一千美元，进入了由低收入到中等收入的经济转型期。与改革开放前相比，我国的社会生活发生了显著的变化，人民群众的衣食住行等生活水平有了大幅提高。在城镇居民居住方面，据建设部综合财务司、住宅与房地产业司《2003年城镇房屋概况统计公报》，截至2003年，全国城镇私有（自有）住宅建筑面积71.44亿平方米，住宅私有（自有）率为80.17％；全国城镇人均住宅建筑面积23.67平方米，户均住宅建筑面积77.42平方米，户均成套住宅套数0.83套。就是说全国城镇居民80％以上已经拥有包括房改房、集资房在内的私有住宅，人均居住面积由1998 年的17.15 ㎡增至2003 年的23.67㎡。

　　与此同时，全国城市商品房销售价格自1998年起每年都以1％～4％的比例增长，2003年这个比例达到了4.8％，2004年更达到了10％以上。这说明尽管我国城镇住房的私有化率并不低，但因为1995年后建成的住宅仅占全部城镇存量住宅的21.3％（见表一），城镇居民为改善居住条件，对住房的需求非常旺盛。可以预见，按照目前的趋势，我国的房地产市场至少仍将在2015年前持续高速发展，房价不仅不会下跌，还将继续上涨，而且房价的上涨仍将远大于城镇中低收入人群收入的增长。

　　二、我国经济发展和人口发展正处于特殊的历史阶段，市场需求集中释放

　　我国目前正处在高速经济发展阶段和城市化进程的加速期，社会对城镇各类房地产产品，尤其是对住宅存在巨大的需求。其中一是社会中、高收入人群、各级政府和垄断行业的企事业单位对商品房具有强盛的购买力；二是在新一轮的资源重组下，各类人才自由流动，小城市的人才进入中城市，中城市的人才进入大城市，全国的文化艺术体育人才涌向首都和经济发达地区，从而继续拉动大中城市的房地产市场需求；三是城市出现大量的流动（经商）人口，该流动人口对房屋租赁市场起到了极大的推动作用，大大激发了商品住宅的投资性需求；四是农村进城务工人口大量增加。农村进城务工人口本身不会推动房屋买卖市场和租赁市场，由于工作性质这个群体90％是用工企业集中安排住宿。但大量农村进城务工人口却拉动了为其服务的第三产业，阶段性地间接扩大了商品住宅的投资性需求。

　　以上四类还不包括对城市住宅的两个最大最强烈的需求，即：来自于城市婚龄青年的需求和来自于城市“拆迁户”的需求。

　　城市婚龄青年指的是城市20～35岁的青年人群（这个人群中大部分属于城市“有成长性的”中等或中等偏低收入人群）。我国曾在1981年达到了婚育最高峰，而那时出生的人口现在又已到了婚育期。据统计，从1978年至1985年，我国城市新增人口7849万人，当时我国城市化率很低，因此这7849万人基本上是新出生人口。这个庞大的年轻群体是在我国改革开放的过程中成长、接受教育的，比起上一代，他们有着对新生事物的接受力强、更注重个人价值、更注重生活享乐的特点，传统的大家庭结构在他们这一代加速分裂而小型化，十几年前办婚事所要求的“彩电、冰箱”在他们这一代惊人地变成了“房子、车子”。另外，1965年至1978年出生的城市青年大多没赶上福利分房的末班车，现在或与父母同住或租房住，他们应该是购房意愿最强烈的人，这部分人数约有4200万。再者，城市1985年至1990年出生的约5000万人也将在未来5年中陆续进入婚龄期，以这3个青年人群总数1.7亿人结婚后一半家庭需要买房计，2010年前后需要住房4300万套，若按每套住房80平方米计，为34.4亿平方米。

　　除了这些年轻人，城市居住问题中另一个较大的群体，即 “拆迁户”。随着城市的经济发展和时间的推移，在城市规模不断扩大的同时，也有老城区大量住宅因使用寿命已到，要陆续进行更新改造的问题，因而大量居民面临动迁。

　　全国城市住宅建造年表

　　表一

　　本表数据来自：王卫东《中国社会发展研究报告2005》

　　以2003年全国城镇住房存量891114.6万平方米计，1955年以前建造的住宅达7.4亿平方米，1956年至1979年间建造的住宅为11.85亿平方米；另据国家统计局数字，截至2003年，全国共有危房7703.21万平方米。可以想见，这些房子将陆续进行拆迁改造。

　　另外，现代城市交通问题及历史遗产保护问题等也是造成城市中心向郊区大量拆迁的重要原因。据2005年3月29日新华网题为《城市问题严重，北京15年500万居民迁郊区》一文报道，北京市12届人大常委会第19次会议审议表决了《北京历史名城保护条例(草案修改二稿)》把“鼓励居民迁出旧城，降低人口密度”通过立法的形式“固定”下来，计划在15年内兴建11个新的卫星镇，把市中心的500万居民迁移到市郊区，以缓解北京的交通堵塞问题。到2020年，90%的北京居民将住在市郊区。基于同样的原因，历史文化古城西安也计划在数年内将政府机关由城内迁出，使明城墙内的居民由目前的40万降至20万，并在十一五规划设想中提出了加快中心区（二环内及沿线）230余户工业企业搬迁到远郊工业园区的计划。这无疑形成了对安置房等各类城市住宅的大量刚性需求。

　　可见国民经济高速发展、城市化进程加快、人口高峰到达，导致房地产市场需求集中释放，城市住宅，包括中低收入群体的住宅需求量还将在相当一段时间（2015年前）高居不下。

　　三、城市中低收入人群改善居住条件要求强烈，消费需求与消费能力产生矛盾

　　城市中等偏低收入群体中有两个较大的细分人群，本节我们将对他们自身的问题和特点进行剖析。

　　首先是婚龄青年。在社会财富大幅增长的同时，我国的老百姓尤其是年轻一代发生了深刻的变化。“一是出现价值观念的多样化和个性化，他们对成功者的价值判断呈现不同的理解，更要求自己把握命运，更加认同一些新的社会价值；二是出现新的民族主义取向，他们生活在中国经济社会国际地位快速提高的时代，容易产生迅速改变现实格局的浮躁和激进情绪；三是注重消费的物质主义偏好明显，认为经济地位可以改变一切的看法相当普遍，老一辈的省吃俭用习惯已转变成新一代流行的超前消费；四是出现文化主流的年轻化，从服装时尚到流行歌曲，从电视、互联网到闲暇生活，从企业文化到社会观念，青年一代正在使主流文化出现年轻化趋势”（李培林《2005年中国社会形势分析与预测》）。这些价值取向表现在城市的家庭结构上，我们看到，以往两代人的家庭现在越来越少，祖孙三代同居的大家庭更是少之又少。“家庭规模的小型化是中国城乡家庭结构变化的重要特征，我国的城市户均人口规模已接近美国、加拿大等发达国家户均三人左右的水平” ，“北京市一代户所占比重为30.93％，上海市为35.18%；两代户在北京所占比重刚刚过半，而上海甚至不到一半”（唐灿，《城乡社会家庭结构与功能的变迁》）。表现在生活居住观念上，要求景观绿化较好、有暖气热水电梯，并且交通方便购物方便，没有自己的房子不能结婚，尤其没有自己的房子不能生孩子，成为这代大多是独生子女、具有浓厚“小资”情怀的青年人的共识，以至于即便是结了婚，婚后因没有自己的房子而离婚的屡见不鲜。但是以他们的收入加上现行的房贷支持，能买得起房的仅占少数，在已买房的青年人中，也有相当数量的依靠父母亲戚的支持。据2005年10月零点机构在北京上海广州等七个大城市对2225名60岁以上的老人做的一项入户调查显示，还在经济上支持子女的老年人超过九成，帮助的项目包括买房、结婚、照顾第三代，有超过四分之一（25.1％）的老年人表示压力比较大甚至不堪重负。说明年轻一代有较强的超前消费意识和自我为中心的思想，只要有可能，他们会整合身边的所有力量实现超前消费。

　　另外，构成城市拆迁户群体的国有企业的职工（包括下岗职工和退休职工）、做小买卖的市民和城中村的农民，大多属于中低收入人群，他们有教育支出和医疗支出的负担，有的还要在经济上和家务上帮助子女，比起年青人，他们买房的困难将更大（无法获得贷款支持）。但他们普遍倾向于选择货币补偿，去选购比原住房面积大的商品住宅。

　　“小资”情怀的青年人希望得到地段、质量、配套、环境等各方面都与“中产”比较接近的房子；拆迁户在挑选新住房时，要求面积较大、就医上学方便且地段不太差，对于城市中低收入人群，就产生了需求与消费能力的矛盾。当然，他们这种高于自身能力的要求并不完全是人的向上向好的本性和攀比心理使然，也因为房地产市场中产品的高度趋同化，使他们无从选择适合自己的房子。最后，这种矛盾造成的后果是，或者勉为其难地住进新房，使自己和周围亲戚的生活水平下降，压力沉重，或者买不到房，居住问题解决不了。

　　四、房价增幅增速高于城市居民人均可支配收入增长水平

　　我们援引《个人理财》杂志2005年第2期《25大城市，哪里买房最合算》一文中的部分数据来说明这个问题：

　　2004年部分城市房价收入比

　　表二

　　注：本表援引时有所节略

　　由上表可见，以现在的房价，我国城市居民买一套70平米的普通商品房最少需要9年，最多的需要21.4年，全国平均需要13.4年，这个房价收入比是世界银行标准上限1：5的2.6倍。

　　房价的上涨过快过高，究其原因，主要有以下几点：

　　1、供需关系格局推高房价

　　住宅需求旺盛。2004年我国的城市化率已超过40％，城市人口每年以超过1000万人的速度增长。除了城市人口的自然增长和城市化造成的增长，收入提高后改善居住条件、城市家庭小型化、青年人的超前消费观等因素都使城市住宅的需求持续旺盛。而且，按揭贷款作为金融支持也为中低收入者尤其为青年人超前消费创造了条件，将潜在的购买力转化为现实购买力。新的供需关系格局导致了房价的上涨。

　　2、建设用地供求关系紧张推高地价

　　近年我国的经济发展及产业结构现状，使我国成为“世界加工厂”。第二产业高速发展，大量的对外招商引资导致大量的工业园区上马，导致了以建设工业园区为由的“圈地运动”。2004年，国家在加强土地资源管理，清理整顿各地开发建设工业园区、大学城取得成效的情况下，全年耕地面积仍净减少80万公顷（郑京平，《解读2004年国民经济和社会发展统计公报》）。2004年国家下大力气整治工业园区、大学城用地，共清理各类开发区6741个，清查了81962个新上项目用地，清理违法占用土地项目7184个，圈地之风得到遏制，各类圈地作为住宅用地的出路被截断，住宅用地突显紧缺。另外，原三线企业继续迁往城市，以及地方政府搞城市经营、政绩工程，超前建设大广场、宽马路等市政设施及配套工程，占用了大量土地资源，也使非市场化建设对土地资源的占用增大，城市住宅用土地资源进一步缩小。土地资源紧缺提升了对其价格的预期，使地价上涨。

　　3、招拍挂土地出让方式进一步推高地价

　　房地产开发机制导致资源高度垄断。近几年房地产开发产业的高速发展，使开发商存在一定的非理性行为，在土地招拍挂中，一些开发商不考虑效率和开发成本而盲目竞争，还有一些通过修改土地规划指标等办法降低土地成本，敢于高价竞拍拿地，使土地价格非理性上涨。据国家发改委和国家统计局发布的调查数据，2004年1、2季度35个大城市中有7个城市的土地交易价格涨幅超过10％。上述原因都导致房地产资源趋于垄断。土地资源的垄断从两个方面进一步推高了房价：一是一些开发商囤积土地，待价而沽，使开发用地进一步紧张而涨价，二是一些小开发商不得不退出市场，使市场竞争不足、总量减小，供需矛盾加剧，房价上涨。

　　4、融资成本上升推高房价

　　在宏观调控的背景下，央行的贷款政策收紧，导致开发商以土地证或尾房抵押的银行“开发贷款”融资渠道基本被截断。据央行《2004年中国房地产金融报告》称，房地产开发中使用银行贷款的比重在55%以上。房地产开发资金有三大来源：第一大资金来源为“预收房款”， 约占40～60％；第二大资金来源是“企业自筹资金”约占20～30％（实际上自筹资金主要由企业上期开发的商品房销售收入转变而来，其中70％来自购房者的银行按揭贷款）；第三大资金来源是以土地或尾房抵押的银行“开发贷款”，约占10～20％。房地产企业面对“预收房款”和“开发贷款”两大资金源头流量下滑的状态，开发商资金链正越来越紧，有的开发商不得不高息融资，使房地产开发的财务成本增加数倍。2004年前房地产信托产品的预期收益率多定在4％左右，但2005年中推出的几个房地产信托产品，预期收益率都定在6％左右，还有企业竟开出了12％的预期收益率。融资成本的升高，直接推动了房价的上涨。

　　5、建设成本增加拉动房价

　　一刀切的国家强制性规划建设标准，提高了住宅的建材品质、配套设施、小区环境等规划设计标准，使建设成本大幅提高；另外，建材价格上涨、人工工资提高也使建设成本提高，有数据显示，2004年全年原材料、燃料、动力购进价格上涨11.4％，增幅比上年高6.6个百分点。约占房价30％的建安成本的上涨必然导致房价上涨。

　　6、房地产投资和投机性需求推高房价

　　在近几年房地产快速发展、房价急涨的示范效应下，及国内股市处于低迷状态、美元相对疲软的经济环境中，中国房地产业成为国内和海外热钱对准的目标。在国内，典型的有10万人之众、“种子资金”多达千亿的“温州炒房团”，其它高收入人群也把“买房做房东”作为保值和稳定收入的来源之一；海外热钱大量流入，据国家外管局的报告，因去年下半年房价涨幅加大、一些海外资本博弈人民币升值，出现了大量海外个人到内地购买房地产的情形，在有的沿海城市，海外个人购房一人多达几十套甚至上百套，明显带有投机性质。据建设部数据，2004年上海投机性购房所占比例达16.6％，房地产投资和投机性需求直接推高了房价的涨幅。

　　7、不合理的产品结构拉高房价

　　不合理的住宅产品结构拉高房价，这是市场垄断下资本追求利润最大化的特性造成的。据了解，普通商品房的利润占房价的比例在15％以上，而中高档商品房更在30％～40％。追求利润的最大化是市场经济的特点，有开发商公开说“只替富人建房”、“房产品牌就应该具有暴利”。作为开发商，其产品定位必然为利润较高的中高档产品。档次高的房子价格高很正常，这本无可厚非，问题是房地产市场产品因追逐利润而高度趋同化，使市场产品结构不合理，市场资源分配不当，适合于中低收入人群的低利润楼盘供应比例过低，造成了中低收入人群必须面对高房价的中高档房的不合理局面。

　　五、城市中低收入人群财富积累速度大大低于社会财富积累平均水平，现行房价对于他们是天文数字

　　前节的数据说明，以目前的房价，我国城市居民买一套70平米的普通商品房最少需要9年，最多的需要21.4年，全国平均需要13.4年，这个房价收入比是世界银行标准上限1：5的2.6倍。然而就是这个数字，城市中低收入人群也还是达不到的。这里我们援引中国网《城镇居民收入与支出结构》的数据加以说明。

　　城镇居民收入与支出结构

　　单位: 元 表三

　　由上表可见，2004年城镇中等偏低收入者的年人均收入是中等收入者年人均收入的73.77％，除去消费性支出，2004年全国城镇中等偏低收入者的年人均节余仅是中等收入者年人均节余的55.63％，其绝对值是人均927.9元，以3口之家计，年节余2783.7元。

　　对照表二，2004年城镇中等偏低收入家庭购买70㎡的普通两居室，在上海比中等收入家庭多需16.88年，在北京这个数字是13.02年，在西安多需11.49年，在深圳多需7.14年。详见下表：

　　2004年城镇中等偏低收入与中等收入人群买房所需年限对照表

　　表四

　　城市中低收入人群买房极为困难，但该人群在我国全社会的分层中占有怎样的比例？据一份对我国城镇社会各阶层5207个样本的调查分析，我国城镇社会各阶层按葫芦状分布，详见下表：

　　2004年我国城镇社会各阶层分布及收入情况

　　表五

　　注：1、中等偏上阶层为管理人员及专业技术人员；

　　2、中等阶层为办事人员及自雇佣者；

　　3、中等偏下阶层为普通工人及城镇中的农民。

　　由上表可见，中等偏下收入人群的比例达50.14％。据2004年全国5万户城镇住户抽样调查结果，上半年最低10％收入组人均可支配收入1397元，是全国平均水平的29％（李培林《构建和谐社会：科学发展观指导下的中国》）；社科院另一组关于城镇家庭耐用品拥有情况的调查表明，城镇19.4％的家庭处于“极低水平的生活方式”。可以肯定，城镇居民中约20％的家庭要改善居住条件是非常困难的。

　　这里应高度关注的是城市中低收入人群中的住房困难群体。据国家统计局统计，2003年末全国人均居住面积在10平米以下的家庭有257.5836万户。城市中人均居住面积在10平米以下的住房困难群体，大部分将成为城市改造中的“拆迁户”，这对房地产市场来说是刚性需求。这个群体是在城市重新规划改造和城市废、危公房的拆除中产生的，其中有不少是已经退休的老国企职工或因种种原因下岗的职工和其它失业者。他们中绝大多数经济收入偏低，积蓄很少。对于已经退休的老国企职工或下岗职工而言，新房是在原来的房屋占地上重建，地价的上涨因素可以不考虑，只要能拿出来建安成本就可以，然而就是这样他们也买不起。以西安为例，建安成本按每平米1800元计算，一套80㎡的房子需要近15万。按较乐观的估计，根据中国网《城镇居民收入与支出结构》的数据，城镇居民中等偏低收入群体的人均全部年收入是中等收入群体的人均全部年收入的73.77％，参照本文表三的数字，西安居民中等偏低收入群体3口之家的户均年收入为18908.73元，减去开支，年节余7886.73元，暂不考虑老年人看病就医因素，买15万元的房子他们需要19.02年，若减去拆迁补偿款5万元，他们仍需要12.68年，注意，对于退休职工，这10万元是必须一次付清的，因为银行不会给退休职工提供个人住房贷款。再说下岗职工和失业者，这些人拆迁后存在居住和就业双重问题。撇开异地安置的不说，货币安置的人群往往会把拆迁补偿款一分为二，既要解决住房，也要解决就业和生活保障，对于他们来说买商品房几乎是不可能的。

　　六、市场化主导下房地产市场结构失衡，城市中低收入人群买房越来越难

　　前文曾提到因房地产市场资源垄断、资本追逐利润最大化等原因，市场产品严重同质化，致使市场结构失衡。具体表现为市场写字楼和商铺的供应量过大，导致租赁价格下滑甚至租不出去；住宅高、中、低端市场的需求和供给结构失衡，中高端产品供应过量，可供中低收入人群购买的小户型、低配置、低总价的住宅供应量过小甚至没有。市场的严重同质化使住宅的市场平均价格基本就是中高档住宅的价格，远离了中低收入人群的承受能力。

　　市场的产品结构失衡、供需失衡、价格与购买力失衡已经导致大量的中高档商品房空置。有关数据显示：中国去年建成楼宇面积为3.22亿平方米，新开工面积为3.25亿平方米，去年净增未售出楼面积为4000万平方米，加上前几年的余额，全国空置面积达到1.2亿平方米，占有世界70％的存量房市场，其中北京占10％，多达1200万平方米，相当于100万个空置住宅单位，按人均居住面积计算，可安置北京市约50万人口（焦点网《北京地产2004年变化的100个数字》）。事实是，中高档住宅在规划、配套、环境等方面的提升以及具有的产品附加值（文化及等级层面的价值），使其市场价格远高于低端住宅（转混结构，仅保证日照条件和基本生活功能要求），我们不得不重视的是，这些空置房占压了大量的社会资源，而这些资源在健康合理的房地产市场中本该用于建设中低档住宅，造成了社会资源的严重浪费。

　　七、国家和地方政府居住保障制度滞后且在实际操作中失效，低收入人群生活质量相对下降

　　我国在1998年住房制度全面改革后，2003年全国城镇居民的住宅私有（自有）率已达到80.17％，城镇户均住宅建筑面积77.42平方米，户均成套住宅套数0.83套，这个数字甚至高于发达国家，令人乐观和欣慰。但问题是这些住宅中包括不少上世纪六、七十年代建造的简易楼、筒子楼，最早的还有五十年代建造的楼房仍在使用（见表一），例如西安一些大型国企，不少职工至今还住在58年前后苏联设计的楼房里，这些房子墙皮剥落、楼梯道漆黑、楼梯踏步磨损严重，早到了报废的年头，面临拆迁。对于这类“已经有了自己的私房”的城市居民，其居住水平、生活质量相对是下降的。我们在考虑解决中低收入人群居住问题的时候，不能把他们剔除在外。可以想见，危、旧房和城市改造的拆迁户、家庭小型化和城市化陆续带来的低端产品需求应该不在小数。但针对于他们推出的“经济适用房”的开发、销售情况如何呢？

　　我国自90年代开始采用经济适用房政策解决中低收入人群居住问题。该政策是党和国家“效率优先兼顾公平”指导方针下的产物，最初叫做“安居工程”。安居工程要求严格按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的要求和《 城市居住区规划规范》的规定进行建设，要求规划注重提高环境质量，精心规划、精心设计、精心施工、严格管理，使住宅小区的建设上水平、上档次（ 建房［1998］76号关于继续做好1998年国家安居工程（经济适用房）实施工作的通知），而对套型面积没有规定，对销售对象也没有明确的要求。2003年房价大涨后，经济适用房的投机价值凸现，加之从2000年以来，经济适用房的投资比重一再呈现减少趋势，1996年，全国经济适用房的比重是16.6％，到2001年降为11.3％，2003年锐减至6.1％，2004年更是下降至4．61％，致使市场供应紧张。政策模糊、不健全，管理混乱，产品品质与普通商品房相同、投机价值陡增，使经济适用房操作过程中出现了权利寻租现象和户型配比不合理、购买对象错位等现象。一时间“北京天通苑、三环新城放号、抢号事件”、“北京回龙观经济适用房“豪华”到令人吃惊的程度，户型面积230平方米，户内安装6台电视、7台空调”、“成都天府名居最小户型面积都是100平米”、经济适用房“业主中属于高收入的家庭占25.8％；属于较低收入（中等偏下）和低收入的家庭占22.3％，北京经济适用房的自用率仅为51.34％”（REICO《经济适用房政策评价》）等等问题震惊全国，经济适用房建设和销售陷入困顿。针对这些问题，2004年中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行联合出台了《经济适用住房管理办法》，首次明确规定了经济适用房由“政府提供政策优惠”，是“限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，首次明确规定了经济适用房控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右，及符合购买条件的人群为无房或住房困难户，并指定当地政府严格监督执行。然而《办法》自2004年5月执行以来市场效果并不明显，经济适用房的开发建设销售中的腐败、寻租和投机行为，经济适用房地段和配置等问题还是难以解决，城市中低收入人群的买房难的问题依旧困扰着社会。

　　面对这一困扰，社会上掀起了“是否取消经济适用房”和“补砖头还是补人头”两大争论。我们认为，“补人头”在我国现阶段的政府管理水平和社会道德水平下暂时不可行；短时期内亦不应取消经济适用房，但现行的经济适用房政策没有进行充分的市场研究和方法研究，解决问题手法单一，试图用一种方法解决不同地区、不同人群、不同层面的不同问题。经济适用房政策只注重操作程序，忽略了“房子”这个实体，经济适用房产品缺乏梯度层次，一刀切的规划建设标准不符合城市中低收入人群层次多、收入低的特点。例如10％比例的停车场对家庭年收入低于1.8万元收入的人群完全没有必要，应该建的是自行车、摩托车棚，晒衣被的场地和游戏场地，而对于家庭年收入6万（北京买经济适用房的条件是6万以下）的中等收入人群这个标准又太低，他们可能需要1：1的停车位和会所等。所以目前最切实的办法是真正重视城镇中低收入人群的居住问题，脚踏实地进行调查分析，认真设计和完善城镇居住保障体系，下大力气调整房地产市场产品结构。

　　八、在多种社会矛盾的背景下城市中低收入人群居住问题信号被放大

　　前文已列举了我国城镇居民住房的一系列数字：截至2003年，全国城镇私有（自有）住宅建筑面积71.44亿平方米，住宅私有（自有）率为80.17％；全国城镇人均住宅建筑面积23.67平方米，户均住宅建筑面积77.42平方米，户均成套住宅套数0.83套。就是说全国城镇居民80％以上已经拥有包括房改房、集资房在内的私有住宅。我们也分析到：城市危、旧房改造、拆迁、家庭小型化和城市化陆续带来的低端产品需求应该不在小数。

　　客观地说，在现行的政府住房保障体系下，我们基本上达到了较低层次的“居者有其屋”，社会只对拆迁安置房具有刚性需求。因生活水平提高升级换代，城市化改造、废旧房拆迁、家庭自然分化属于正常的市场需求，是一个长期缓和的过程。近几年北京、上海这样的国际大都市城市改造加快、房地产需求急剧增长有其必然性和独特性，并不是其它中小城市都会发生的。例如北京的房地产市场不仅是国际性市场，而且面临2008年奥运会，几千亿的资金集中于几年内投放，兴建奥运场所和设施，造成拆迁改造集中，对房地产拉动巨大、拆迁量巨大是必然的；上海的国际化市场特征更明显，从台商对长三角的投资就可见一斑。

　　当前社会对房价高企极为不满，甚至可以说民怨沸腾，其实并不是因为占全社会50％左右的中等偏低收入、低收入人群都急着买房，也不是大家都存在基本住房问题，而是人们的权利意识形成，对社会贫富差距偏大，尤其是对灰色收入、权钱交易等腐败现象造成的贫富差距过大不满、对改善居住条件感到担忧、无望甚至绝望，对生活水平落差较大心理不平衡，对教育开支、医疗费用涨幅过大不满，以及对一些“黑心”开发商的仇视心理的集中表现。

　　根据2002年6月国家统计局的一项统计数据表明，我国20％的存款大户拥有人民币和外币存款的64.8％和89.1％，而20％存款最少的户只占人民币和外币存款的1.2％和0.2％，高低相差63.6％～88.9％；2003年，我国城镇居民最高10％收入组与最低10％收入组的人均收入之比为8.4：1，收入最高20％人口收入份额与收入最低20％人口收入份额之比（收入不良指数）为4.34（国家发改委《中国居民收入分配年度报告（2004）》）。据专家估计，2004年我国的基尼系数达到了0.49，远超过国际公认的警戒线0.4。在这种社会背景下，因为城市中低收入人群的居住问题关乎社会分配的公平问题，社会分配的公平问题又引发了政府和老百姓、专家学者及有识之士对我国社会经济转型期“效率与公平”的协调问题的广泛关注和深入研究、思考甚至大讨论，使得城市中低收入人群的居住问题的信号被放大。

　　第二章 如何系统性解决城市中低收入人群的居住问题

　　一、城市中低收入人群居住问题的特性

　　现今中国的几个重大社会问题分别是城乡经济两元化（包括三农）问题、经济可持续发展问题及构建和谐社会问题。构建和谐社会问题包括建立与经济发展水平相适应的弘扬我国传统道德风尚的问题、进一步完善有中国特色的法治环境的问题和缩小贫富差距的问题等。在缩小贫富差距的问题中，包含如何用再分配的手段改善城市中低收入人群的生活条件问题。本文也曾多次提到，目前我国城市80％以上的（常住）居民已有属于自己的住房。所以，这个问题本质上是因社会意识形态和消费观念改变造成的，需要一个较长期的解决过程。

　　通过仔细分析“城市中低收入人群的居住问题”，我们发现，该问题存在以下几个特性：

　　1、集中性：表现在短时间内中低档住房的需求猛增。其原因较多，如经济发展导致城市化进程进入加速期、上世纪五六十年代建造的住宅陆续进入更新期、婚龄人口高峰到达、2008奥运会等特殊资金集中投放拉动等；

　　2、阶段性：婚龄人口集中出现、奥运等特殊资金集中投放拉动都具有时间上的阶段性。

　　3、成长性：城市中低收入人群的经济状况（尤其是青年人群）明显具有成长性。随着我国国民经济的进一步增长，我国的中等收入人群将快速扩大，城市中低收入人群中将有相当一部分人成长为中等收入人群；另有一部分人在集中投资期、消费期（教育投资、医疗等）过去后，经济状况会有根本变化。

　　4、差异性：越发达的城市规划标准越高，贫富差别越大，居住要求越高，买不起房的呼声越响。城市中低收入阶层购房难有单一房价因素的，也有单一环境因素、单一交通因素、单一产品因素的，如面积大、功能多等，造成总价过高；也有因支付方式因素及综合因素造成的；

　　5、单年需求规模不大：城市中低收入阶层居住问题面很宽，范围大，但单年刚性需求总量并不大。问题集中在拆迁需求及新增需求（婚龄人口）上。各城市发展程度不同，新增需求规模不同，在政府配合下，有相当一部分用市场化或准市场化手段是可以解决的，仅有极少部分需要政府以社会保障（援助或救济）方式解决。

　　二、城市中低收入人群居住问题需系统性解决

　　由于“城市中低收入人群居住问题”具有上述特性，当前有无必要专门制定政策解决城市中低收入人群的居住问题，在社会上是有争论的。有一种意见持否定态度。他们认为中高收入者买高房价的新房，中低收入者买腾出来的旧房（二手房），市场结构是合理的。我们认为这种说法不符合我国处在经济高速发展和城市化加速期的现状。事实上由于供需状况，眼下大量二手房是作为投资投机品种存在，而不是作为中、低档产品存在，致使市场上中低档次产品缺位。另一种意见是取消经济适用房，因为经济适用房滋生腐败，并不解决中低收入人群的买房难问题，建议由政府建设廉租房。但我们认为廉租房的覆盖面不可能大（国情、国力不允许，且大量的中低收入人群不需要廉租房），廉租房只能解决城市中3～5％左右绝对低收入人群的居住问题，最终还是把中低收入人群继续推向普通商品房市场，因此也不合理。

　　针对我国改革发展面临的矛盾和问题，党和国家及时制定了“以人为本、科学发展，构建社会主义和谐社会”的指导方针，提出必须注重社会公平，要在经济发展的基础上，通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进（胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》）。权利公平、机会公平、规则公平有利公平与效率并重，而公平的社会分配机制则是社会团结稳定的根本保证。我们认为，为了缩小我国的贫富差距，构建社会主义和谐社会，当前政府有必要在适合我国的国情、分配公平的前提下，专门研究制定居住保障政策，用政策手段调控房地产市场，提供土地供应、金融和管理等方面的细分支持政策，分层次解决中低收入人群的居住问题。这是建设社会主义和谐社会的必要，也是建立社会公平保障体系和社会保障体系的重要尝试。

　　另外，在解决中低收入人群居住问题的过程中创新房地产市场调控机制，开发适合我国国情的居住产品形态，建立房地产市场高中低档产品按需分布的格局，有利于纠正当前房地产市场产品结构失衡、向中高档严重趋同的局面，合理利用市场资源，减少资源浪费，使房地产及相关产业生态、长期健康的发展。而保持房地产及相关产业的良性发展，也有利于我国的就业问题的解决，推动城市化进程，从而进一步扩大市场有效需求，推动中国经济由出口向内需的转型，促进我国经济科学、长期、稳定的发展。

　　城市中低收入人群买房难的问题是一个非常复杂的综合社会问题。从静态上看既有市场自身的问题，也有政府政策的问题，同时还有该群体经济能力严重不足的问题；而且这些问题还因地区经济发展的差异、群体内部经济条件的差异、家庭具体情况不同因而居住要求不同等具有多层次，它们既有共性也有特殊性。从动态上看，既有社会发展阶段性的问题，也有历史遗留的问题，而且随着国家经济的发展必然地还会出现各种新的问题。因此面对这种性质复杂的综合社会问题，任何试图用简单的方法一次性从根本上解决的想法本身就是非科学的。

　　单纯依靠市场无法解决城市中低收入人群居住问题。前文我们曾提到过资本追逐利润的特性。由于市场经济下资本运行的基本功能是为投资的股东营利，其必然追逐利润的最大化。也就是说，开发商的市场定位必然是锁定中高收入人群，生产高档次产品。因此，我们不能指望市场提供社会保障的功能。另外，中国现行的房地产开发机制决定了资源的高度垄断，而市场被大开发商垄断，激烈的角逐使土地资源价格不断攀升，导致小型房地产开发企业无法生存，而小型房地产开发企业恰好是低端产品的提供者。所以，单纯市场化结果是，市场中没有低端产品，房价越来越高，无法解决城市中低收入人群买房难的问题。

　　单纯依靠国家和地方财政集中向市场投放大比例的廉租房，以全民社会保障的方式解决城市中低收入人群居住问题，财政支出浩大，完全脱离国情。首先我国2003年的人均GDP刚刚达到1000美元，属于中低收入国家，国家积累和政府财政收入不可能达到西方发达国家的社会保障水平。解决中低收入人群的居住问题首先需偿还历史欠债（上世纪五六十年代的大批房子需更新、城市改造的拆迁等），满足人口高峰到达和城市化进程加速的每年数字庞大的新增需要（按年城市总人口30％计），单纯依靠政府保障恐会影响国家财政对其他社会建设和必需的社会保障支出，如教育、医疗等公共事业和城市养老、失业、低保等保障；同时也会延误政府解决城乡二元化问题的时机。

　　其次，超前实行过大范围的社会保障会动摇以“按劳分配，多劳多得”为基础的分配原则，会对改革开放以来形成的生机勃勃的生产关系造成毁灭性的打击，降低社会发展效率。在经济适用房的需求被全部满足前，以现在的国民道德水平和管理体制、法制水平尚不足以完成如此大而复杂的工程，即使查出投机腐败问题，也没有处理的法律依据和办法，必然为投机、腐败分子提供温床，造成二次分配领域的不合理。

　　最后，过大投入廉租房不利于社会和房地产市场的健康发展，也不符合市场需要，将影响居民的住房消费结构，使本来具有普通商品房消费能力的人群转而申请廉租房，违反了廉租房向低收入群体提供保障的初衷，不利于房地产市场的健康发展和国家经济发展。我国十一五规划建议提出，将“着力提高低收入者的收入水平、逐步扩大中等收入者的比重”，相信这些政策会提高中低收入群体本来就具有的成长性。而成为中等收入群体后需要的则是面积稍大、环境和配置较好的居住条件，届时60平方米左右的廉租房将因存量过大形成社会资源浪费。

　　可见在现阶段，无论是单纯市场化渠道，还是单纯政府保障都无法解决我国城市中低收入人群居住问题。这一综合性问题必须以系统方法论为指导，从多个方面同时入手，系统性地予以解决。

　　三、系统性解决城市中低收入人群居住问题之探讨

　　1、继续大力发展经济，为解决城市中低收入人群居住问题打好物质基础

　　党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体深刻总结新中国成立以来正反两方面的经验，断然抛弃“以阶级斗争为纲”的错误方针，果断地把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，坚定不移地实行改革开放，开辟了建设中国特色社会主义的新道路，使我国的经济实力得到了令世界瞩目的巨大发展，老百姓的生活水平得到了空前提高。这说明“效率优先，兼顾公平”的经济发展政策是适合当时我国国情的、促进我国社会生产力的发展的。在现阶段，胡锦涛同志又适时地提出了以“建设社会主义和谐社会”为主要目标，指出我们要继续“通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，保持经济持续快速协调健康发展，创造更丰富的社会物质财富，使国家的整体实力不断增强，使人民群众的生活水平不断提高，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，推动我国经济社会发展不断迈上新台阶”，并且要“兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”（胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》）。相信在这个方针的指导下，“十一五”期间我国将有望达到人均GDP3000美元，实现小康社会的阶段目标。

　　为了在我国实现小康社会，达到发达国家的社会保障水平，我们必须坚持改革开放的方针政策，继续大力发展经济，加大国家积累和政府财政收入，提高社会保障能力。只有进一步发展经济，才能增加就业机会，提高中低收入人群的经济收入，缩小贫富差别，才能真正解决城市中低收入人群的居住问题。

　　（1）发展经济有利于创造就业机会，提高中低收入人群的经济收入

　　自上世纪80年代改革开放以来，我国经济保持了20多年的快速发展，城市就业人数从1982年的11281万人、1988年的13573万人达到了2003年的25639万人、城乡合并就业人数达到74432万人；与此同时，全国城市人均可支配收入由1982年的500元达到2004年的9422元，经济的快速发展创造了大量的新增就业机会，使城乡居民，尤其是城市居民包括中低收入人群的经济收入的实际可支配收入大幅增加。见下表。

　　经济增长与城镇居民就业及收入关系

　　表六

　　本表数据来自国家统计局

　　据有关部门预测，从2006年至2015年，全国城镇每年将新增550万劳动力；按年城市化速率1％，城市每年需要接纳吸收农村富余劳动力1000万人；国有和集体企业深入改革，每年再就业还需要提供450万个工作岗位，加上消化往年积累的失业劳动力，城镇每年总共需要提供2400万个就业岗位，这就迫使我们必须保持经济的高速增长，以满足就业的需要。

　　（2）发展经济有利于增加政府财政收入，为政府完善城市居住保障体系提供财力

　　我国改革开放二十多年以来，随着国家经济快速发展，财政收入大幅增加，可主要用于社保支出的个人所得税收入大幅增长，自94年以来，个稅的年增幅平均高达38％以上（见表七），国家对民政事业（包括社会保障）的支出大大提高（见表八）。

　　国家财政个人所得税收入

　　表七

　　本表数据来自国家统计局

　　国家财政收入与民政经费支出

　　表八

　　本表数据来自国家统计局、民政部

　　实际情况是自1995年国家进行社会救济改革在20多城市试行低保制度，至1999年全国城市全面建立低保制度以来，全国城市的最低生活保障覆盖面逐年扩大，2004年更有1206个县（市）建立了农村低保，国家和地方财政对低保的投入增加，保障标准亦有相当提高。2004年，国家财政对全国城市的最低生活保障支出达173亿元，占全部民政支出539亿元的32.1％。

　　我国社会城镇最低保障相关数据

　　表九

　　本表数据来自国家民政部

　　国家在实行社会救济改革的同时，对传统社会救济的投入也得到了提高。传统社会救济的投入由97年的27亿元达到2001年的91亿元（因2001年后统计方法改变无其后相应数据）。在住房保障方面，除廉租房外，国家自1998年至2003年共政策贴补建设了经济适用房27924万平方米，帮助一部分城市中低收入家庭圆了住房梦。但不容置辩的是，我国的社保水平与发达国家相比还很低，这与我国的经济水平与发达国家相比还很低是一致的。所以，要使社保水平与发达国家看齐，首先需要经济水平与发达国家看齐。

　　（3）发展经济有利于增加社会财富，缩小贫富差别

　　前文曾指出，在2003年，我国城镇居民最高10％收入组与最低10％收入组的人均收入之比为8.4：1，收入最高20％人口收入份额与收入最低20％人口收入份额之比（收入不良指数）为4.34，占全部城镇人口约50％的中低收入者尚处在很低的积累水平上。反映在体现贫富差距问题的基尼系数上，可以发现从90年代起我国基尼系数是快速变大的（见表十）。而多个国家的发展经验证明：当人均GDP在1000～1500美元时，基尼系数开始下降，当人均GDP达3000美元以上，基尼系数可以降到较低水平（见表十一）。

　　中国基尼系数的变化

　　表十

　　本表数据来自：1、武汉大学2005行政管理专业试题；2、李勇辉《城镇居民住宅消费保障制度》

　　世界各国基尼系数平均值的变动

　　表十一

　　本表数据来自武汉大学2005行政管理专业试题

　　根据发达国家的经验，基尼系数随着人均GDP的增长呈倒U字变化，从表十可看出从1999年开始我国的基尼系数的尚处于急速增长阶段，从表十一则可看到当人均GDP进入1001～2000美元时，基尼系数开始减小。因此可以断言，只有大力发展经济，才是缩小我国的贫富差距的根本办法，如果经济停滞不前或发展缓慢，中低收入人群的收入将难以得到提高，通过国家政策实行的社会财富再分配将落不到实处，贫富差距过大的问题将难以改善。

　　2、积极妥善解决与人民群众利益紧密相关的社会问题

　　邓小平同志在说到“允许一部分人先富起来”的同时，曾指出我们的最终目标是要“消除两极分化，达到共同富裕”。对于贫富差距问题，邓小平在1992年就断言“在本世纪末到达小康水平的时候，就要突出地提出、解决这个问题”。现在已经到了突出地提出和解决这个问题的时候，并且解决这个问题的条件也基本成熟。今年，党的十六届五中全会在制定“十一五规划”指导方针中，特别强调我国今后将改革“粗放的经济增长方式及体制弊端”，消除发展中的不科学因素，端正发展目的，从单纯经济增长转向更加注重改善民生，“效率与公平并重”，创建社会主义和谐社会。可见党和国家已将缩小贫富差距，实现共同富裕作为当前的重大国策，改善城市中低收入人群居住条件的问题，必将在完善法制、消除腐败，设计和运用科学合理的再分配手段缩小贫富差别，以及解决老百姓诸如“上不起学、看不起病”等社会问题的同时得到完满的解决。

　　（1）完善法制，消除腐败，从源头消除社会财富分配不公的现象

　　二十多年来，改革开放的政策环境使我国的经济得到了长足的发展，也存在着大量的腐败和分配不公现象。“尤其是在初次分配领域中，存在许多不平等竞争，最为突出的是各种形式的垄断，市场秩序混乱中的制假售假、走私贩私，偷税漏税，以及权力结构体系中的寻租设租，钱权交易、贪污受贿等各种形式的腐败，这些现象带来大量非法收入，造就了一批暴富者”（刘国光，《研究经济形势要关注收入分配问题》）。即便在居住问题上，在旧城改造和政府向社会中低收入者提供补贴的经济适用房领域，也存在权利寻租行为。如通过行贿等手段绕过国家规定，从多个渠道拿到包括“危改”用地；骗购经济适用房，用以投机套取差价或进行豪华装修后出租获取利益等，造成再分配的扭曲，形成分配的二次不公，社会效应十分恶劣。因此，要消除社会的分配不公，首先必须完善法制，坚决深入地治理和消除腐败，从源头上消除不平等，使各阶层居民能够享受到权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，为建立“效益和公平并重”的社会主义和谐社会创造条件。

　　（2）运用再分配手段缩小贫富差距

　　我国目前的基尼系数已超出国际公认的贫富差距警戒线0.4的标准，贫富差距不断加大等问题已成为社会和谐发展的“一大羁绊”，不仅影响我国经济社会健康有序发展，还会带来诸多不稳定因素。因此，政府除了完善法制，坚决深入地治理和消除腐败，消除各种不公平，使各阶层居民能够享受平等外，还应通过合理调节收入分配制度、调整国家财政支出结构等，缓解地区和部分社会成员之间的收入差距，采用减免税费、免费义务教育、医保、低保、补贴、增加就业等手段帮助中低收入和弱势群体，帮助他们解决最紧迫的需求，即基本的对衣、食、住的生活需求以及对教育、医疗的基本需求，提高他们的收入，从而缩小贫富差距，使全社会都能享受到经济发展的成果。

　　（3）积极推进城市医疗改革，建立高效城市医疗保障体系

　　卫生部前不久公布的第三次全国卫生服务调查数据显示：由于经济原因，全国约48.9％的居民有病不就医，29.6％的应住院而不住院。“现在，‘看病难’已让不少国人‘放弃’了健康这一基本需求。据了解，我国人口占世界的22％，但医疗卫生资源仅占世界的2％。‘看病贵’是近年百姓反映强烈的突出问题。据第三次全国卫生调查数据统计，我国居民平均每次门诊费用和住院费用从1998年到2003年分别上涨了57.5％和76.1％，都远远快于居民收入的增长速度”（新华社北京10月30日电）。

　　可见“看病难”、“看病贵”是我国现时最严重、最急需解决的社会矛盾之一。因此，要改善中低收入人群的生存状况，必须积极推进和深化医疗卫生体制改革，建立高效的城市医疗保障体系，合理配置医疗卫生资源，整顿一些医疗机构“趁火打劫”式的经营方式和医务人员中的不正之风，整顿药品生产和流通领域的秩序，完善城市社区医疗卫生服务体系，统筹解决群众看病难、看病贵问题，解除城市中低收入家庭的后顾之忧，弱化高额医疗费对居住消费的挤压。

　　（4）加大教育财政投入，减少家庭教育开支

　　与看病难的问题同样严重的还有子女教育问题。据2005年12月江苏省城调局对全省5000户城镇居民家庭收入和消费的调查，今年前10个月，江苏省城镇居民中约有27％的家庭生活超支，教育负担沉重是导致家庭透支的最重要因素，在调查的5000户中，因教育开销花费万元以上的家庭达169户，最高一户支出高达9万元。

　　教育资源分配严重不均、教育收费高的现状，不仅对老百姓的生活造成极大的压力，“恶化社会的利益格局，埋下城乡、地区、阶层等人际矛盾、紧张、冲突的隐患”，也不利于国家人力资源的进步和民族整体素质的提高，对国家的发展、进步的危害是长远和深层次的。因此，政府应加大教育财政投入，合理分配教育资源，严控教育高收费和其它不合理现象，使子女教育不再成为老百姓的沉重负担，把居住消费解放出来。

　　3、 加强政府调控市场能力，建立合理有序的房地产（尤其是住宅）市场

　　本文第一章中深入分析了我国当前导致城市中低收入人群买房难的现状，及房地产市场结构失衡、房价高的成因，在第二章中分析了“城市中低收入人群居住问题”的5个性质，指出应该在适合我国的国情、公平分配的前提下，用政策手段创新房地产市场调控机制，纠正当前房地产市场产品结构失衡，向中高档严重趋同的局面，合理利用市场资源，减少资源浪费，开发适合当前我国国情的细分的居住产品形态，建立房地产市场高中低档产品按需分布的格局，适当提供社会保障，分层次解决中低收入人群的居住问题。

　　如何用政策手段创新房地产市场调控机制？我们认为有以下几个方面：

　　（1）政府应每年对城市中低收入群体的状况进行深入细致的调查和细分，从而科学地制定土地供应政策和居住保障政策，对各类房地产产品的开发量有一个基本的控制，避免以往存在的政策滞后、被动的现象；

　　（2）政府应科学控制土地开发规模，使房地产的开发总量与市场需求总量相协调，避免盲目开发造成资源浪费和房地产泡沫；

　　（3）政府应运用金融杠杆进行调控，避免固定资产投资过热引发高通涨，如对贷款的比例和对象、利率等进行调控，使房地产投资与经济发展相协调；

　　（4）政府应运用税收杠杆调控房地产市场产品结构，使房地产市场产品结构与市场需求相协调，避免市场单纯追求利润率一味开发高档产品；

　　（5）政府应运用综合手段调控房地产市场价格，避免房价非理性上涨产生泡沫，使房价增幅与国民经济增幅相协调；

　　（6）政府应大力提高自身的行政管理水平，完善和加强行政管理体制，从严从紧把住房地产开发审批程序的各个口，坚决防止和打击腐败现象的发生。

　　4、完善城市中低收入人群居住保障政策支持和援助体系

　　解决城市中低收入人群居住问题的长久之计，是建立一个科学合理的“城市居住保障体系”。我们可以将“城市居住保障体系”一般地定义为：“政府为了保障人们在城市中的居住需要，合理分配城市居住资源，通过制定有关法律和政策，运用多种手段实施管理和调控，而建立并维护的城市居住消费系统工程。”城市居住保障体系应使高中收入人群享受他们满意的居住条件，低收入人群获得适合他们的居住条件，并帮助贫困人群获得基本生存必须的居住条件，达到“居者有其屋”的较理想状态。

　　“城市居住保障体系”的重要内容是建立一个有效的政策支持和援助体系，并且应该在实践过程中使其不断完善和改进，以适应不断发展着的社会。使之与失业保障、养老保障、医疗保障等共同构成健康社会的完整的保障体系，从而增进社会公平，维护社会安定，促进我国社会和经济健康稳定发展，达到建设社会主义和谐社会的美好目标。

　　显而易见，在现阶段要让一个“城市居住保障体系”良性的运转下去，首先要保证有一个良性运转的房地产市场，否则保障社会大部分居住产品的供给就会萎缩或停止。满足高中收入人群的居住需要必须依靠市场，从目前的情况看市场已出色地完成了这一功能，而且这也是改革开放二十多年来我国所取得伟大成就之一。改革开放20多年来构建的新型的有活力的生产关系和与之匹配的有中国特色的社会主义市场经济，使中国经济得到了巨大的飞跃式的发展，当然也极大地改变了中国城市居民的居住条件，从推动中华民族历史进步的意义上，无论怎样评价都不过分。现阶段改变这种生产关系将使中国的经济陷入停滞或倒退。因此这既是基础，也是前提。

　　而建立有效的政策支持和援助体系，要求政府运用法规政策等手段合理分配居住资源，履行政府和社会的义务，帮助那些在国家经济发展中长期处于低收入状态的人群获得适合他们的居住条件，帮助那些由于老、弱、病、残、失业和其它原因陷于贫困的社会成员获得基本生存所必须的居住条件，实现全面保障城市居民居住消费的目的。其本质是国家根据法律和政策，对社会低收入人群和贫困人群进行合理的财富再分配。这种再分配并不是否定“效率优先、兼顾公平”，只是对贫富差距过大现象的适当修正。正如邓小平所指出的，我们的最终目标是要“消除两极分化，达到共同富裕”，只有在继续发展经济的同时，不断地缩小贫富差距，使社会各阶层全都分享到经济发展的丰硕成果，才能保证社会和经济的良性发展，国家的长治久安。因而这既是条件，也是归宿。如果这个问题解决不好不及时，就可能动摇前面所述的“基础”和“前提”。

　　（1）目前我国现有的城市居住（解决）保障体系不完善

　　我国目前的城市居住保障体系，是在改革开放前政府工作人员、国营企事业单位实行住房实物分配，以及地方政府提供少量廉租公房配租的基础上起步，自上世纪80年代中期至1998年进行全面住宅制度改革，彻底取消住房实物分配以后基本形成的。这个住房（解决）保障体系按供应口划分大致如下：

　　（A）纯社会保障 政府向城市低收入家庭提供的廉租房（以城市绝对低收入或无收入家庭为对象，完全由政府提供的极低租金的非商品住房）；

　　（B）带有社会保障性质的半商品化的经济适用房（以城市中低收入人群为购买对象，政府提供土地和税收等方面的优惠政策，并限制开发利润、由房地产开发商进行有限制的市场化运作的准商品房），

　　（C）财政金融政策 向缴纳住房公积金的政府公务员和国营企事业职工提供的住房公积金贷款和向全社会提供个人住房抵押贷款（帮助购房者提高购房支付能力）；

　　（D）政府部门或企事业单位补贴（准社会保障） 包括政府部门或企事业单位自建房（单位提供住宅用地，职工购房只付建安成本，房屋所有权归单位和个人共有）、集资房（单位或企业对职工集资建房住宅用地实行补贴，房屋所有权归个人所有）和企业向低收入职工家庭提供的廉租房（以低于市场的租价）；

　　（E）纯市场化供应 包括别墅、公寓、普通住宅等各种档次的商品住宅，以及配套的金融政策（向开发商提供建设贷款保证住房开发建设规模）。

　　随着国民经济的进一步发展，上述城市（解决）保障体系日益显现出制度和政策明显滞后，及对城镇偏低收入群体居住保障的缺环。不能适应我国具有城市化加速、人口高峰期、家庭小型化和贫富差距拉大等特点的社会需要，制度和政策的设计和执行过于简单粗放，没有在“效率和公平兼顾”的原则下针对“城市中低收入人群”各个层次的细分居住问题解决方案，因此不能及时有效地解决城市中低收入人群的居住困难。当前社会反应强烈的城市中低收入人群买房难问题即昭示了必须对其进行改进和完善的必要性和紧迫性。

　　亟需完善和改进的，首当其冲的就是当前的经济适用房政策。在前述居住（解决）保障体系中，经济适用房是由国家提供在土地政策、稅费等方面的各种补贴的带有社会保障成分的品种，是对城市中低收入人群提供社会财富再分配的手段。但在实际运作中，却因为经济适用房政策本身的粗糙、不完善，现阶段我国社会的道德束缚力薄弱、各种法制和规章制度不健全或不合理，以及各权利、利益集团的寻租设租行为，使经济适用房的用途远离了政府和社会的初衷，城市中低收入人群的住房问题仍因“摇不到号”、“总价太高买不起”、“交通不便、子女教育不便住不起”等各种情况得不到解决；大量房源落入投机者和腐败者的囊中，造成社会财富分配的再次不公。例如一篇来自新华社记者的暗访报道揭露，在北京回龙观住宅区（经济适用房）龙锦苑四区，有一套面积230平方米的转售房，权属一栏中标明“经济适用房”，户主标示的出售价为每平方米5000元，总房价115万元；在回龙观经济适用房住宅区内停了许多私家轿车，走进云趣园小区，跑车、奥迪A6、广本、大别克、帕萨特等中高档车随处可见；位于昌平区的回龙观、天通苑两大经济适用房社区内，房屋出租率已占全区租赁交易总量的78.8％，近八成的经济适用房对外出租，彰显多数购房者不仅不缺房子住，而且把所购经济适用房当成了一种“投资”（新华社6月20日《京城经济适用房暗访记》）。可见利用瞒骗和投机手段取得该小区经济适用房进行套利的比例高达近80％。同类情况在全国其它城市也不同程度地存在着。另外，修建大面积经济适用房本身就不符合城市中低收入人群的消费水平，其与完全市场化的商品房相同的品质也为利用经济适用房进行套利创造了根本条件。以上种种均说明在政策制定、审批和执行过程中存在着严重的不合理因素和巨大的漏洞、空子。

　　其次，即便经济适用房享受了国家土地、稅费方面的优惠政策，其价格仍有为数不少的城市偏低收入家庭消费不起。就是说，在当前的城市居住（解决）保障体系中，缺少为这个细分人群提供住房的制度安排。对此，本文强烈建议在“经济适用房”和“廉租房”之间添加“节约适居房”层次，填补在城镇居住保障体系中，对城市偏低收入家庭居住保障的缺环。“节约适居房”的有关细节将在后文详述。

　　再次，该城市居住（解决）保障体系的金融配套政策不到位。表现在用于支持城市中低收入购房者支付能力的金融产品数量少、设计粗糙，仅在客户的偿还能力上下功夫，而不是针对各个收入层次上的客户，按其合理的消费能力进行分档，设计能够支持他们的购房支付能力，而又尽量降低金融风险的产品。

　　最后，政府对房地产市场的调控不力，致使市场中普通住宅中低档产品缺失。政府应利用建设资金贷款利息和税收等手段，鼓励开发企业建设多档次的中低档住宅。

　　总之，当前的城市居住（解决）保障体系中，政府在根据需要充分运用其掌握的土地、财政以及政策资源，对房地产市场进行调控，和根据城市中低收入各细分人群的不同居住、收入现状和需求，提供有针对性的多样化的支持和援助方面，工作做得不够扎实。

　　（2）我国现阶段城市中低收入各细分人群及其居住需求分类

　　要建立一个涵盖所有“城市中低收入人群”居住问题的保障体系，首先必须研究城市中低收入各细分人群，根据各细分人群的具体情况，才能设计有针对性的多样化的支持和援助方案，帮助城市中低收入人群解决居住问题。

　　本文根据对手头现有的相关文献和调查数据的分析，将我国目前城市中低收入群体按生活水平和收入分为三个细分人群，分别是：家庭平均年收入低于8000元的城市低收入及基本无收入人群，约占全国城镇人口的5％；家庭平均年收入低于1.4万元的城镇偏低收入人群，约占全国城镇人口的15％；家庭平均年收入低于1.8万元的城镇中低收入人群，约占全国城镇人口的20％。

　　另外，我们长期工作在房地产市场第一线，在多次调研中接触和研究过城市中低收入人群的典型细分人群。通过对这些细分人群的研究可以看到，同是中低收入人群，但因年龄不同、家庭具体情况不同，其消费能力和居住需求显示了一定的差异。下面这些西安较典型的“家庭小型化的婚龄青年”、“有私房的一般居民”和“已买了房改房的企业普通职工”的实例，生动地说明了城市中低收入各细分人群的现实生活状况及面临的居住问题。

　　A类：仅要求日照及基本生活配套，要求物业管理费低，对地段无苛求。

　　这个人群基本上是55岁以上的退休人员，大多因拆迁而需要购房。其特点是家庭收入低，无贷款条件，无一次性付款能力，但能够以退休金或其它收入支付小额月供；

　　·居民杨永亮（化名），57岁，已退休，身患高血压，曾轻微脑溢血。妻子51岁，无工作经历，女儿25岁，间断性失业。现有东郊平房6间约80㎡，除3间自己住外，其余3间出租，月收入租金450元，加上杨永亮的退休金和女儿的工资，家庭年收入约1.7万元。西安东郊一带遍布服装、皮鞋箱包、化妆品等各种轻工产品的批发市场，商业发达，据估计，杨家的宅院将面临拆迁，拆迁方案有两种可能，一种是异地安置，拆一还一，另一种可获货币补偿约10万。从杨的家庭及收入状况看，如接受异地安置方案，他们的家庭年收入将降至1.2万，即人均年收入4000元，略高于低保水平；如货币安置，以西安经济适用房2000元/㎡计，80㎡的房子总价16万，用拆迁补偿费买房子还不够。

　　·居民王友发（化名），69岁，国企退休工人，月退休金600元，老伴月退休金500元，家庭年收入1.32万元，有多年的积蓄4万元。有子女两人已各自成家立业，且均下岗后再就业。老王现居住的1999年房改时买的55平方米两居室是1970年建成的“简易楼”，位于西二环东侧，面临拆迁。据悉拆迁方案是将原多层砖混楼翻建为高层住宅，届时老王可在80～138的户型中选房回迁，新房的付款方案是：新房面积80平方米以内的部分中， 55平方米（原住宅面积）以内的按1800－1200（每平米拆迁补偿）＝600元/㎡定价，55平方米（原住宅面积）以外的按1800元/㎡计价，超过80平方米的部分按2400元/㎡定价（该地段商品房均价2800元/㎡减去土地费用，因该地块为企业自用地）。老王估计自己“抢不到”80平方米的套型，最有可能拿到的是107平方米套型，这样下来，换新房大概需要15万元。由于老王已退休不能贷款，他的换房方案是：若能向子女亲戚借10万元凑齐房款就换，然后每月勒紧裤带还钱，大概需要二十年还清（假设老两口没病没灾，那时老王已年近90岁）；如果凑不齐，就没办法了。

　　B类：对地段有一定要求（子女上学），要求物业管理费低，要求日照及基本生活配套。

　　人群特点是年龄在40～50岁，家庭年收入3万左右，积蓄3～10万，有部分下岗（单）职工和（单）间断性失业者。

　　·国企职工赵娜（化名），49岁，4年前“内退”，现在私营小厂工作，丈夫1990年前做小生意，后歇业在家炒股，有储蓄10万出头。女儿高三，马上面临高考。赵娜每月退休金加打工收入1400元。赵娜的丈夫是独子，婚后他们一直与父母一起居住至今，年收入（五人家庭年收入）3万元。他们的住宅是套70平米的三居室房改房，楼房是58年苏联设计的砖混楼，90％以上的住户是退休职工，早已到了报废的年头。赵娜打算拆迁后与公婆一起买新房，用自己的公积金办按揭，因为女儿马上要上大学，她估计将来的日子会很紧巴。

　　·周勇（化名），42岁，国企职工，月工资900元，妻子月工资1000元，家庭年收入2.28万元，有积蓄5万，儿子在附近学校上高一。因为没赶上福利分房，现租住同事的房子（同事一家与父母同住）。周勇对于买房有两个打算：或者等着厂里翻新旧家属楼时排队买一套，或者在附近买一套70平方米左右的经济适用房，当然都是用公积金贷款买。但他表示为了孩子上学、自己两口子上班，不考虑离自己上班的工厂太远的地段。

　　C类：对地段有要求（上班、子女上学），要求绿化、日照及基本生活配套。

　　年龄在28～40岁，这个人群最大的特点是经济成长性好，对房价和物业管理费用都有一定的承受能力。

　　·婚龄青年芳芳（化名），27岁，外省人，大学毕业后和也是外省人的男友留在西安打天下。男友硕研毕业后在一大企业工作，月工资3000元，芳芳做售楼小姐，月收入平均1500元，已有8万元存款。芳芳是“安利”的铁杆客户，衣着品味也比较高，对于那些周边环境欠佳、楼盘档次偏低的房子，她宁可先租房凑合住着，也不将就。“等攒够了钱买好点的，相信我一定能过上好日子。”她对未来满怀信心。

　　·婚龄青年铁子（化名），30岁，出租车司机，月收入1500元，媳妇在大商场卖手机，月收入1000元，基本无储蓄。无房，现在和父母住在一起。因为想分出来自己住，最近想买房，打算向父母借钱付首付款，买一套高层60平方米的小户型，要在交通便利的地段，且要有停车位。

　　D类：低保收入以下的人群，居住和生活依赖社会保障

　　·刘大妈，72岁，家庭妇女，无子女，因老伴（退休工人）3年前去世生活无收入。家有1966年建的企业房改房43平方米，现享受城市低保。问及如果房子拆迁怎么办，刘大妈叹道，她会找企业给换一间廉租房，没有别的办法。

　　·建建（化名），36岁，因患小儿麻痹致残。一直靠父母卖菜养活，家有北郊20平方米左右平房两间。这两年父母年岁渐老，且母亲摆摊的路边菜市场被取缔，全家仅靠父亲蹬三轮车的不稳定收入生活。现在全家享受社会低保。建建表示，如果这一带拆迁不给他家以房子安置，就会申请廉租房，因为20平方米的房子就算补助得再好，也买不起房子。

　　以上所列举的城市中低收入各细分人群的实例是比较典型的。从这些例子可以看出同是中低收入人群，A类的家庭收入和支付能力与B类是有较大差别的，而B类与C类人群因为年龄和支付能力对房子的要求也不同，D类是低保人群，无购房能力，芳芳属中等收入人群，她追求的是性价比，仅缺少适当的金融支持。

　　另外，在地域不同、经济发展情况不同的城市，中低收入人群群体在就业、支付能力和消费观念方面呈现一定的差异化。例如同样是国际大都市的北京和上海，上海中低收入人群的就业机会、支付能力都比北京高。在西部欠发达地区的城市里，已有住房的中低收入人群居住心态相对稳定，而在东部，该人群改善居住环境的要求就相对活跃。所以，各地应按自己的特点设计城市中低收入居住支持政策。

　　（3）针对城市中低收入各细分人群的情况，政府提供多样化的支持和援助

　　“在市场化前提下，政府对城市中低收入人群的居住提供支持和援助”，就是要立足市场化解决方式，针对城市各中低收入人群的条件和问题，设计和施行贴合需要、可行的、有效的房地产市场政策、金融政策和税收政策，对困难人群进行适当的政策补贴，解决他们改善居住条件的问题，促进社会和谐。其关键是有关政策的设计要科学严谨，要有操作性，要能使这种社会财富的再分配达到其本身的目的，而不会在执行的过程中偏离初衷，达不到解决问题的目的甚至更糟，导致分配的更加不公，中低收入人群的居住问题依旧存在甚至更严峻。

　　首先，中央及各级政府应对近期城市各类住宅的需求有一个基本的把握。我国现阶段具有人多地少，正处于经济转型期、贫富差别大等特殊国情，城市住宅又是投入高、使用年限很长的社会财富，政府应对它的存量、新建数量、交换转移的方向及合理性应进行科学系统的研究，以作为制定居住保障政策的依据，从而做到资源利用和社会效益的最大化。

　　“城市中低收入人群”是一个数量庞大、家庭收入水平跨度较大、年龄层次丰富的群体。要想为该群体在土地、金融、税收等多方面设计出科学可行的政策支持方案，有效地解决他们的居住问题，必须对这个复杂的群体从年龄、收入、需求、支付能力等各方面给予细分。本节将“城市中低收入人群”按上节的描述分为4个类型，并针对这4个类型提出阶段性的城市中低收入居民居住保障体系的初步构想，其中对各类住宅的定量建议是根据前文对我国现阶段中低收入人群的细分，和随着经济的发展，社会各阶层逐步向两头尖中间大的形态分布的经验提出的。

　　针对A类人群，提供“节约适居房”。该类住宅具有地段较偏、交通方便、面积较小、居住密度较大，产权形式多样等特点，与“经济适用房”一样享受国家对土地出让金、市政大配套、税收等减免政策。该住宅使用期40或50年，住宅消费人群限制为家庭年收入低于或等于城市中等水平60％的人群。由开发商建设，以低于经济适用房的价格出售或出租（准廉租房），单套住宅面积50～79平方米，小区建筑密度3～5倍，有健身场地，无停车位。可以一次买断产权，也可以买一定年限的产权，到年限后可续买、改租、或迁出，买断产权者一旦有经济能力迁出，可以当时同类住房的价格由开发商对相应人群代售或代租。该类房屋阶段内由市场按年市场供给总量的10％供给，直至达到城市住宅存量的10％。物业管理由开发商提供，执行物价管理部门规定的最低价。政府应将建设经营该类住宅的开发商认定为对社会福利事业有贡献的单位，给予表彰和鼓励。

　　针对B类人群，提供“经济适用房”。该类住宅具有地段较好、交通方便、面积适中、居住密度适中，个人全产权等特点。“经济适用房”仅在享受国家对土地出让金、市政大配套等减免政策及限制利润两方面与普通商品房不同，单套住宅面积65～95平方米，小区建筑密度2.5~4倍，有健身场地，限少量停车位。阶段内由市场按年市场供给总量的10％供给，直至达到城市住宅存量的20％。物业管理由市场提供，执行物价管理部门规定的最低价。住宅消费人群限制为家庭年收入低于或等于城市中等水平80％的人群。该住宅由政府限价，可以公积金或商业贷款按揭购房。居住满5年，补交土地出让金和其它稅费后可上市交易，建立监督举报系统，对证实有骗购行为的，责令其按普通商品房价补足余款。

　　针对C类人群，提供灵活细分的金融支持产品。该人群为城市中等收入人群，经济能力可以购买普通商品房，仅需要在首付款或按揭还款政策上给予支持。如由开发商垫付部分首付款，购房人在交房时将首付款还给开发商，但也需要对过度超前消费的人有所警惕，防止出现金融风险。

　　针对D类人群， 提供“廉租房”。廉租房制度是城市居住保障体系中的重要部分，是政府和社会对应该享受社会福利和优抚的对象及“城市最低收入家庭”提供基本居住条件的政策体系，为社会弱势群体提供直接的社会援助，是国家和社会文明的具体表现。“廉租房”制度在我国（新中国成立后）城市一直存在，由政府和企业向弱势人群提供。1999年建立城市“低保”制度后，存在着如何将低保人群纳入廉租房制度保障、廉租房的增加和来源的问题。例如“A类”人群中的杨永亮家庭就可能因疾病、拆迁等因素成为新的低保家庭；目前的存量廉租房大多面临报废和拆迁等。本文建议政府在“节约安居房”小区和“经济适用房”小区中定向建设廉租房(由政府民政部门按小区住宅2～3%的比例向开发单位预定。最好集中在一栋楼的一个单元内)，由开发商建设（土地招投标捆绑政策），政府购买，然后根据被保障家庭的具体情况由民政部门给予分配。这样安排的好处是便于管理，分散安置，可以某种程度地减小贫民窟效应。至于建设的标准，“廉租房”住宅虽在“节约适居房”或“经济适用房”小区内，但属于不同的组团，该组团单套住宅面积20（单人户）～45平方米，安排在小区的边角，只能建设为没有电梯的砖混楼。阶段内由市场按年市场供给总量的1％～2％供给，直至达到和维持城市住宅存量的5％。物业管理执行物价管理部门规定的最低价。住宅消费人群限制为人均年收入低于或等于城市低保水平的人群。该住宅由政府民政部门管理，实行动态调整机制，对家庭经济条件转好的，令其搬出，在低保人群持续减小的情况下，可向高于低保水平的低收入家庭出售或出租。

　　5、对于城市居住（解决）保障体系的综合思考

　　实际上，在我国现阶段要想达到较理想的城市居住状态，一方面要求政府从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境，对房地产市场进行适度调控，建立合理有序的市场机制，实行适合我国国情的城市居住保障办法，使社会较低收入群体和弱势群体能够在社会及其个人的经济条件许可下达到尽可能好的居住水平；另一方面，也要求全社会提高道德水平，树立自强自立的积极人生观，恢复孝养父母的优良传统，形成稀缺资源消费的节约意识和合理的居住理念。综合起来，我们对现阶段解决我国城市居住问题的思考有以下几点：

　　（1） 根据我国土地及其它资源短缺、城市化加速、到达人口高峰期及家庭小型化、户均人口约3人等现状，大力推行节约型住房消费。可运用财政手段进行调控，如对80平方米以下的户型予以免稅；对140平方米以下的户型予以减稅；对300平方米以上的户型课以重稅（我国小康居住水平是人均35平方米）；

　　（2） 大力提倡和鼓励与父母同居的传统生活方式和孝敬长辈的传统道德观念；

　　（3） 支持住房适度消费，反对过分借贷购房，针对不同类型设计多层次的按揭政策；

　　（4） 在公平与效率兼顾的前提下，对城市中低收入群体住房进行适当补贴，建立高级住宅（5％）、中高级住宅（15％）、普通住宅（45％）、经济适用房住宅（20％）、节约适居房住宅（10％）、廉租房（5％）住宅等各档住宅合理配置的城市居住梯度格局；

　　（5） 经济适用房小区应优先布置在地铁沿线或交通便利的区域；

　　（6） 经济适用房小区的容积率控制在2.5～4倍，仅供少数停车位，对家庭人均收入为当地平均人均收入80％以下的群体配售，改原来的限制利润为限制售价；

　　（7） 由开发商在城市近郊建设享受国家对土地出让金、市政大配套等减免政策的“节约适居房”小区，并进行管理、经营，小区的容积率控制在3～5倍，有健身场地，无停车位，对家庭人均收入为当地平均人均收入60％以下的群体出售或出租，政府限制售价和租价；建设经营该类住宅的开发商被政府认定为对社会福利事业有贡献的单位，给予表彰和鼓励。

　　（8） 在各种居住区内为第三产业的发展提高便利和可能，增加就业岗位，大力培养和鼓励中低收入群体和弱势群体建立自强自立、积极向上的人生观，帮助他们通过自己的努力摆脱贫困，改善居住条件。

　　另外，在制定低保人群的城市居住保障实施细则时，应结合我国现行的低保制度和传统救济制度通盘考虑，避免在实施中发生重复保障和混乱。

　　最后谈谈“标签”效应的问题。首先，“廉租房”是对社会弱势群体基本生存条件的保障，本质上是对社会弱势群体的一种救助。社会救助或保障的程度取决于社会资源的限制和维护社会“效率与公平”原则的限制。撇开社会资源的限制不谈，维护社会“效率与公平”原则的限制，就是要求这种救助或保障不能对社会的良性、健康发展构成危害。例如在我国计划经济时代的“大锅饭”机制，就是一种“泛保障”形式，造成了社会生产力低下，国民经济发展缓慢甚至停滞的恶劣后果。所以，社会救助一定是只能保障人的基本生存条件的低水平资助。生活水平的低下必然会使弱势群体的心理发生变化，形成所谓“标签效应”甚至“贫民窟”效应。对于这些负面效应，应通过树立良好的社会风尚和道德观，形成社会对弱势群体的关爱、拉、帮风气；对弱势群体进行自强自立等励志宣传和鼓励、支持他们就业再就业，以提高他们的经济收入等办法，来努力化解。

　　第三章 弥补现阶段中低收入人群居住政策缺环的“节约适居房”方案

　　“节约适居房”方案是本文的重点，是对“经济适用房”和“廉租房”之间缺档的补充，是我们针对家庭经济收入高于低保标准，等于或低于当地城市人均收入水平的60％的偏低收入人群提出的居住解决办法。本方案含有社会保障成分和准市场化性质，是在市场化前提下政府对城市中低收入人群居住解决提供的政策支持和援助体系的重要内容。其目的在于进一步完善我国城市居住保障体系，营造“全社会办福利”的社会福利事业健康发展新格局，使社会保障切实覆盖到低收入人群，让他们享受到经济发展的成果，感受到社会的温暖。

　　一、“节约适居房”的概念

　　“节约适居房”是“有政府支持的节约型适合低收入人群的住房”的简称。是在地方政府各职能部门监管下，由房地产开发商按照政府有关部门规定专门为城市偏低收入人群开发建设的特种商品房。政府以政策支持方式如土地出让金、市政建设配套费和税收方面的减免提供一定补贴，并规定较短的土地使用年限、较低的规划建设标准，限制较低的房屋价格销售给城市低收入人群，帮助他们解决基本居住问题。

　　该类住宅具有地段较偏但公共交通方便、面积较小、居住密度较大，产权形式特殊等特点。该类住宅使用期为40～50年（砖混40年，剪力墙50年）。该类住宅单套住宅面积50～79平方米，小区建筑密度3～5，有健身场地，无停车位。

　　“节约适居房”是市场化运作，由开发商在享受政府鼓励政策和接受政府管理监控下进行开发经营，并以政府规定的价格出售、出租。

　　“节约适居房”以“三低三免”为主要特征，具体内容为：

　　1、“低使用年限”：考虑到随着经济发展，该类“低规划标准”住宅将因使用人群缩小（过渡型）及时退出，在土地使用年限上适当缩短为40～50年。

　　2、“低规划建设标准”：“节约适居房”从合理使用社会资源、以及城市低收入人群实际经济能力的角度出发，通过适度降低规划建设标准，从而达到降低住宅建设成本和住宅使用成本的目的。

　　（1）控规标准：容积率3~5；绿地率（含立体绿化）不小于20％、日照要求与普通住宅基本相同，无停车位；

　　（2）住宅建设标准：套型面积50～79㎡（一室一厅或两室一厅），具备水电、天然气、有线电视、电话、电梯（高层住宅）、（暖气）等生活功能。

　　3、“低房价”：“节约适居房”的销售、出租价格是由当地政府规划、建设、物价部门，根据其特殊规划建设标准的建安成本，和当地低收入人群的综合经济能力制定，由房地产开发商在销售、经营中执行。其定价依据为：

　　销售价格：

　　（1）单位面积平均售价：土地成本＋建安成本＋开发成本＋3％利润

　　（2）单套平均价格范围：

　　高层：（当地上年人均年收入×2）的7～8倍；

　　多层：（当地上年人均年收入×2）的5～6倍。

　　出租价格（单套平均价格）范围：

　　出租价格=该房屋总价÷300（25年）

　　4、“免土地出让金”：政府通过对“节约适居房”建设用地实施免除土地出让金的方式，降低土地成本，间接提供保障政策支持。

　　5、“免市政建设配套费”：政府通过对“节约适居房”建设实施免除市政建设配套费的方式，降低建设成本，间接提供保障政策支持。

　　6、“免税收”：政府通过对购买“节约适居房”的城市低收入的家庭实施免契税，提供直接保障政策支持。

　　二、“节约适居房”的供给对象

　　自身有较低的经济能力，家庭人均年收入低于当地平均人均年收入的60％、通过政府一定的政策支持，即能够购买“节约适居房”从而解决居住问题的城市低收入（非农业户口）家庭。

　　三、“节约适居房”的运作模式

　　1、项目及用地的规划

　　由当地政府有关部门在制定城市发展规划时，将“节约适居房”建设列入发展规划。土地部门应按上年住宅总用地规模10％的比例安排“节约适居房”项目用地；发改委和城市房地产开发管理部门应按上年新开工住宅总规模10％的比例审批“节约适居房”，直至该类住宅达到住宅面积总存量的10％。

　　2、 项目及建设用地的取得

　　“节约适居房”的项目及建设用地的取得，采用“招标”（招标内容为住宅销售价格、工程质量、开发周期）与政府审批相结合的方式进行，以保证“节约适居房”由对政府和社会负责任的房地产企业开发。

　　3、 项目的建设标准

　　在保证建筑质量的原则下，使用最经济的建材，套型面积50～79㎡，具备水电、天然气、有线电视、电话、电梯（高层住宅）、暖气等生活功能；

　　4、 项目的销售价格（项目的同质住宅均价）审批

　　由当地规划、建设部门建议，物价部门审批（如项目中标合同的销售价格低于政府部门建议价时，按中标合同的销售价格审批）。

　　四、“节约适居房”的“封闭期”

　　为了使国家这项居住保障政策真正落实到城镇低收入人群，“节约适居房”除了在购买时需严格审查买主资格，作为辅助措施，还设置为期10年的封闭期。在封闭期内“节约适居房”不能上市流通，不能转让，可以继承；除可抵押给贷款银行外，不能以物权方式抵押给任何企业和个人。

　　五、“节约适居房”的产权形式

　　“节约适居房”的产权为：在封闭期内（规定为10年）购买人与政府共有。即：所购的“节约适居房”在10年内不能上市流通，不能转让，可以继承；除可抵押给贷款银行外，不能以物权方式抵押给任何企业和个人；

　　“节约适居房”在当地房地产管理部门备案后发放特种房产证；

　　“节约适居房”在封闭期满后，补交土地出让金、市政建设配套费和契税，并补足房屋公共部分维修基金、换发普通商品房房产证后即成为普通住宅。

　　政府应出台相应政策支持企业和个人建设、购买“节约适居房”，以政府指导价格出售、出租给低收入家庭，以营造“全社会办福利”的社会福利事业健康发展新格局。

　　六、“节约适居房”的销售、出租

　　1、“节约适居房”的销售

　　“节约适居房”的销售办法与经济适用房类似，以政府有关部门审批的指导价，向家庭人均年收入仅为当地平均人均年收入的60％或以下的人群（需有关单位证明）销售，房屋销售后在当地房地产管理部门备案，由产籍部门发放特种房产证；

　　2、公积金、银行个人住房贷款政策

　　银行对符合按揭贷款条件的购房人予以公积金贷款或个人住房贷款支持；

　　3、“节约适居房”的出租经营

　　开发商和购房人可以微利的价格向无能力购买或不愿购买的低收入家庭出租“节约适居房”，该租价由当地政府物价部门指导监督；

　　该类住宅出租经营可以享受减税优惠（但房租价格高于政府规定的不享受优惠）。

　　七、“节约适居房”的物业管理

　　1、房屋公共部分维修基金管理政策：

　　购买人预交购房款的1～1.5%（相当于普通住宅的50％），在实际使用中的不足部分由地方政府在社会福利项目补贴；

　　2、物业管理和物业费：

　　该类住宅的物业管理由物业公司经营，按当地政府物价部门制定的最低价格执行。该类住宅的物业服务收入免税。

　　八、“节约适居房”的退出机制

　　“节约适居房”在封闭期内不能流通，是为了使这项社会福利真正落实到城镇低收入人群的辅助措施，但该人群的经济能力具有成长性是不能不考虑的，因此需要有合理的退出机制。“节约适居房”的退出方式为：

　　封闭期满后，购买人在补交土地出让金、市政建设配套费并缴纳契税、补足房屋公共部分维修基金后全部产权归购买人所有，由产籍部门换发普通商品房房产证，即成为普通商品房。可上市流通或以政府指导价出租。

　　封闭期满，但购买人未补交土地出让金、市政建设配套费和契税，未补足房屋公共部分维修基金，则仍不能获得全部产权，仍不可以上市流通，但可以政府指导价出租。

　　九、“节约适居房”的开发建设激励机制

　　“节约适居房”的销售和经营的微利性质，决定了它需要激励机制。政府应给企业在开发经营该类项目的收入部分以减免税费的优惠，并对开发商对社会福利事业的贡献给予肯定、宣传和表扬。

　　结语

　　经济在发展，社会在进步，任何制度或政策都难免存在纰漏或变得滞后；也不可避免地总有这样那样的利益集团在政策或制度执行中寻找投机或寻租的机会。所以，任何制度或政策都需要适时地修订和完善，任何政策或制度在执行的过程中都需要发现问题、解决问题，对投机或寻租行为进行防范和治理。但只要经济在发展，社会在进步，人们就会朝着共同富裕的方向奋力前行，和谐社会的目标就在我们的前面。

　　由于时间仓促和作者本身的水平局限，本文不可避免地存在一些问题，但愿能够达到献言献策、抛砖引玉之目的。

　　参考文献：

　　李培林、陆建华等：《构建和谐社会：科学发展观指导下的中国——2005年中国社会形势分析与预测》社会科学文献出版社，2005年

　　唐灿：《城乡社会家庭结构与功能的变迁》中国社会科学院院报 2005年

　　刘国光：《研究经济形势要关注收入分配问题》2003年

　　洪大用：《转型时期的中国社会救助》辽宁教育出版社，2005年

　　郑杭生、李路路等：《2005中国社会发展研究报告》中国人民大学出版社，2005年

　　李勇辉：《城镇居民住宅消费保障制度》，中国经济出版社，2005年

(责任编辑：单秀巧)