城市中低收入家庭住房保障模式的重构

　　——货币化梯度补贴方案的提出与操作思路(摘要)

　　课题组组长董藩

　　中国当前以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度，对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了主要作用。但总体来说，它还存在很多问题，有些是十分严重的，违背政府保障中低收入人群的基本目标，影响政府的公平、公正形象。这些问题的出现，表面看来是政策操作运用上的偏差，或者制度设计上的不周，或者监管不力，实际上与居住保障建设思路的科学性有关。

　　发达国家住房保障制度在具体设计上存在差异，这与各国的经济发展水平、文化基础、法律背景等密切相关。所以，对它们的考察必须联系对方的制度形成背景，有些在发达国家行之有效的措施在中国难以实践，简单照搬是不可取的。但是，如下几点对中国还是具有重要参考价值的：搞好住房保障是政府的一项重要职能；货币补贴比实物补贴更优越，也是未来的发展方向；搞好收入监管和个人信用制度建设是重要前提条件；住房保障要有利于创建和谐社会，防止“贫民窟”的形成；要为住房保障制度的实施提供法律依据和保障。

　　从中国目前的现实情况来看，强化住房保障工作的意义。重构住房保障模式应遵循四项原则：其一，规范政府职能，协调好政府与市场之间的关系；其二，提高保障资金的利用效果，并尽量扩大保障面；其三，改善信息不对称的状况，更好地满足中低收入家庭的需要；其四，防止城市居民的严重阶层分化，促进社会和谐发展。

　　目前国内住房保障模式遇到了一系列问题，如果转变一下思路，实施货币化梯度补贴方案，则大多数问题可以迎刃而解。货币化梯度补贴方案作为理想的住房保障模式，应该包含五个方面的内容：（1）尽量采用货币补贴，避免实物补贴，政府原则上不再建造、购买经济适用房和廉租房；（2）将需要补贴的家庭按照人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积等分成若干等级，按等级给予不同数额的货币补贴；（3）受补贴的家庭用领取的补贴和自己的积累通过市场购买、承租住房；（4）对新建住宅小区的户型设计进行控制，要求开发商必须提供一定比例不同标准的小户型，以利于低收入家庭购买，从而促进不同收入家庭的混合居住；（5）对低收入家庭的领取的补贴资金和购买的住房进行监管。目前，国内的南通、日照已经沿着这个思路进行了初步探索，实践已经初步证明，这个思路是科学的、可行的，尽管还需要不断完善。

　　在货币化梯度补贴模式下，由于所需要的补贴资金巨大，首先需要解决好它的来源问题。住房补贴主要应由市、县两级财政负担，中央、省级财政起辅助和调控作用。住房保障补贴资金可考虑主要来自三个途径：（1）城市土地收益。（2）物业稅。应适时征收物业稅，并将税收收入重点用于解决中低收入家庭的居住保障问题；（3）住房公积金运行收益。此三种来源仍不足时，可由地方财政用其他来源性质的资金给予补充。必要时中央和省级财政要给予帮助。为此，必须尽快建立土地收益专款专用制度；适时开征物业税，用于住房保障补贴；将住房公积金增值收入纳入补贴资金范围。

　　如何确定受贴对象是现行住房保障模式下分配经济适用房、廉租房的难点，在我们设想的目标模式中，仍然是难点和关键性工作之一。建立健全收入监管制度和个人信用制度是进行家庭（个人）信息甄别的基本前提，应在此基础上，结合当地经济社会发展状况、申请家庭的人均收入、家庭收入、已有的住房面积和人均住房面积、产权状况等情况，确定一个相对科学的打分公式或者排序规则，将他们分成若干等级，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次。

　　现行的住房保障制度是由住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度组成。由于这套制度看似以实物保障为主，因此被归属于建设部牵头管理，民政部、财政部、银行等其他相关部门与机构协调配合。然而，这种客观现实与政府各部门职能定位是不一致的，可以说出现了职能错位。我们认为，将住房保障职能纳入劳动和社会保障部门是科学的，也是必要的。因此，应整合现有部门的职能，将劳动和社会保障部门作为住房保障的主管和牵头部门，财政、民政、建设、税务、银行、社会保障基金理事会等作为配合部门和机构，参与管理，构建全新的住房保障管理体制。另外，要加强对保障房的科学管理，并加强法制建设，完善住房保障的外部环境。

(责任编辑：单秀巧)