■专家建言■乔郁

　　中国的农村非正式金融由来已久，是农村金融体系改革不可忽视的重要组成部分。它与正式金融存在着既相互排斥又相互依存的辩证关系。非正式金融的发展必然是对我国金融体制的一次冲击，同时也是对以国有金融为主导的正式金融体系的一次挑战。当前发展农村非正式金融体系，必须从农村金融体系的整体着眼，统筹考虑非正式金融和正式金融改革的关系，以建立一个更完善、更有活力的真正为新农村建设服务的农村金融体系为目标，全面推行农村金融改革。

　　政府应明确认可并规范农村非正式金融体系

　　一是要正确地、辩证地看待非正式金融在经济发展中的作用，充分认识到农村非正式金融对促进农户和农村中小企业发展的积极作用。为提高非正式金融的效率，西方发达国家建立了各种各样的非正式金融服务体系，旨在为非正式金融的投资者和企业提供资金供给需求方面的信息，为投融资双方牵线搭桥，降低双方各自的搜寻成本，从而有效地促进了非正式金融的发展。因此，对于我国的非正式金融，政府应采取相应的措施支持非正式金融的发展，而不应该采取简单的取缔措施。

　　二是政府要从制度上为非正式金融提供保障，承认其在当前农村经济体系中存在的合理性，确立其存在的合法地位，从而改善农村金融领域中二元结构的紧张与对立。从目前农村金融的实际情况来看，我国农村金融领域二元结构比较明显，既有商业银行、信用社等发达的正式金融制度，又有大量的非正式金融。从规范我国农村非正式金融法律法规的角度来看，对农村非正式金融一律限制甚至禁止，这种“一刀切”的方法是不合适的。从发达国家的经验来看，即使在经济发展到了一定水平，大银行、股票市场、二板市场等正式的金融安排与其他的正式和非正式的金融机构、金融安排都是同时存在的，服务于具备不同特点的不同融资对象。所以，对于我国农村的金融安排要考虑到经济和农村发展水平，放弃用正式金融一统农村金融的设想，在法律上或制度上保护非正式金融机构的财产权利和正当的经营活动，这既能降低非正式金融较高的利率，也能减少其中存在的逆向选择和道德风险。从国外的经验来看，美国、日本等发达国家都曾通过使非正式金融“合法化”的方式来规范非正式金融，并取得了良好的成效。

　　三是认可和规范农村非正式金融，而不是放任自流。农村非正式金融在促进农村经济发展有其积极作用，但也存在自身的一些局限性。对农村非正式金融进行规范，一方面积极鼓励正常的非正式金融活动，降低金融市场的准入门槛，使具有一定规模和管理制度的农村非正式金融组织合法化；另一方面有必要对目前各种农村非正式金融分类指导，限制和取缔不正常的非正式金融。规范发展中的非正式金融机构，可采取下列措施：１、对农村非正式金融的组织形式、财务制度、经营业务范围、市场准入与退出机制，应分门别类地制定出标准明确的法规和监管制度。２、尽快出台规范非正式金融活动的法律法规，并采取相应措施加强对非正式金融的引导，将正常非正式金融活动纳入信用可控范围。３、规定融资利率的最高限额，积极倡导互助性的低息借贷活动。对于带有明显的“高利贷”性质并且同社会黑恶势力相结合的农村非正式金融活动，法律部门不仅对放贷者的债权不予保护，而且一经发现要对其进行严厉处罚。对一些确实具备一定的注册资本金、能够依法正当营业、履约率较高的非正式金融机构，应允许其在一定期限内经人民银行批准，转为合法非正式金融机构，予以正式化。４、要积极培养具有现代经营管理知识的金融家，优化农村非正式金融发展的人力资源环境；同时还要在农村大力宣扬诚信守法的现代信用文明，提高农民金融素质。

　　四是建立非正式金融的服务体系，提高其融资效率。我们可以借鉴美国等国家对非正式金融的政策，通过一系列的中介服务机构为非正式金融提供服务，构建非正式金融的服务体系。为了克服非正式金融的无组织性和分散性，降低其交易成本，提高其融资效率，美国主要通过三种渠道建立非正式金融的服务体系：１、建立非正式融资网络，为投资者和企业提供相关信息，克服资金需求者与供给者之间的信息交流困难，提高市场效率。２、中介机构定期组织会议，通过论坛的形式将企业的创业计划介绍给私人投资者，沟通高成长性的企业与风险资本家或者商业银行家。３、通过各种报刊杂志进行宣传，有针对性地沟通资金需求者与资金供给者之间的信息，减少信息成本，同时又可以加强对其监管，减少市场风险，提高非正式金融的效率。

　　通过建立为非正式金融服务的中介体系，在资金需求者与资金供给者之间牵线搭桥，降低双方的搜寻成本，提高非正式金融的融资效率，也是促进非正式金融健康发展的有效途径。当前具有现实意义的做法是，积极寻找突破口，允许有实力的非金融机构办金融，鼓励发展多层次的金融咨询服务机构，使之成为现有金融体系的重要配套、补充环境，可以以各地的经济开发区、社区等机构为依托建立农村非正式金融服务体系，降低投资者的信息搜寻成本和逆向选择，提高非正式金融的效率，促进非正式金融的健康发展。

　　相关机构应该进一步加强监督管理

　　建立非正式金融活动的监管机构，规定所有非正式金融活动均需在监管机构登记备案，以便加强非正式金融交易的管理和风险防范。金融业是一个风险较大，易出现欺诈行为的行业，因此，任何金融业的健康发展都是需要监管的。发展非正式金融活动，不宜走以往那种试点、组建、审批的老路，而应当将非正式金融纳入有组织、有管理的系统中进行严格监管，在不断完善对其管理的条件下鼓励其发展。对非正式金融活动的监管应重视事前的审慎防范，而不是事后的处罚，重在制度的制定与实施。其中尤为重要的是：

　　一是创造一个清晰、公平的竞争规则。为了达到有效监管的目标，必须实现金融监管的多元化。除了中央银行的监管部门以外，还要有合格的金融审计机构，以及存款保险公司。只有在体制设计上充分考虑到这些金融监管机构的相互利益牵制和监督机制的相互制约，才有可能获得非正式金融机构的真实信息，改变目前央行监管面临的被动局面，切实提高监管的有效性。在官方的监管之外，尤其要重视行业自律、机构的内部控制以及市场约束的补充与配合。

　　二是按市场化原则准入和退出。在准入方面，民间资本可以发起组建金融机构，只要股东人数、资本金、经营者资格及其他有关条件达到法律规定标准，就可以注册登记。在退出方面，金融机构可以依法兼并、联合、重组及自行清盘、关闭。金融监督部门则可依法对风险达到一定程度或者有重大违法违规行为的机构强制进行清理、关闭、兼并和重组。

　　三是进一步探索符合当地实际的信用担保体系，降低担保风险。建立覆盖面广的社会征信体系，营造一个适宜的信贷环境。国外的担保机构一般分为三类：建立中小企业贷款担保基金，主要靠财政注入资金和向社会发行债券，也可以吸引中小企业出资和社会捐资；建立以政府为主体，由地方财政、金融机构和企业共同出资的担保公司；由主管部门牵头成立会员制的互助型担保机构。不管是建立哪一类的担保机构都应按市场化的原则进行，独立经营、自担风险、自负盈亏。

　　四是推行农村利率市场化，用市场手段优化资金这一稀缺资源的配置。利率管制带来的负面影响不仅是资金使用价格的扭曲和金融资源配置上的不合理，而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场上的赢利水平。要根据市场需要，实行更大范围的利率浮动，逐步放开利率管制，让资金在同等条件下在正式金融与非正式金融之间合理分布。如果不推行利率市场化，金融机构或组织之间就不能充分展开竞争。只有利率自由化，金融机构才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。

　　采取积极措施大力发展农村非正式金融

　　一是组建并发展农村民营中小金融机构。在我国，以服务于农户和农村中小企业为己任的民营农村中小银行，能有效地填补现有金融体系所难以覆盖的领域。组建农村民营中小金融机构主要可以通过以下几种方式：一是改革现有金融机构；二是可以把地下钱庄发展成为民营农村银行；三是通过放宽民间资本在银行业的准入限制，允许民间资本部分地进入金融服务领域；四是直接新建民营农村中小银行。

　　二是大力发展真正的合作金融。合作金融可以较好地解决仅限于一个区域的经济主体的资金互助，在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。

　　从当今世界范围看，发达国家农村合作金融的制度体系已非常完善和成熟，如法国的农业信贷互助银行、德国的信贷合作社、美国的农业信贷协会和日本的农业信用协同组合，都建立起了完整的纵向一体化的组织系统，功能强大，服务范围广泛，在农村金融中居于主导地位，发挥着核心的作用。主要表现在如下几个方面，首先其共同特征都是遵循合作社自愿互利、民主管理的基本原则；其次，构建起自下而上入股的合作银行体系；再次，各国合作银行基本上都采用多级法人制；第四，政府对农村信用合作组织都采取保护与支持的政策。这些做法和经验由于源于不同的生存和发展的土壤，各自具体的运作也不尽相同，我们也必须从本国国情出发，总结农村合作基金会的教训，借鉴国外经验，有选择地引入适合我国国情的、先进的管理方式。可取的建议是：１、在组织体系方面，可以借鉴法国模式，采用政府参与的三级法人制，即第一级是地方合作银行，第二级是地区合作银行，第三级是中央合作银行。采取这种模式，上一层机构为下一层机构服务，基层合作社为社员服务的宗旨体现得非常充分。２、建立起“自我发展，自我约束”的管理机制，决策人员的权利与义务、利益与责任应该相对称。３、业务运作严格执行合作性目标为主，盈利性目标为辅的原则。

(责任编辑：悲风)