深圳改革“半步策略”：行业协会服务署“谢幕”

　　下一阶段将尝试组建全国性行业协会，积极吸引全国性行业协会落户深圳

　　行业协会的“一元管理体制”，在深圳崭露头角。

　　2006年12月29日，深圳市副市长梁道行在“广东省发挥行业协会、商会作用经验交流会”上透露，深圳市委已做出决定，将深圳市行业协会服务署和民政局下辖的民间组织管理办公室合并，整合成民间组织管理局，作为民政局下设的副局级单位。

　　根据现行的职权分配，行业协会服务署是深圳各大行业协会统一的主管单位，而民间组织管理办公室是行业协会的注册登记机关。两者的合二为一，在清华大学公共管理学院王名教授看来，意味着从行政管理体制上，传统的“二元体制”将被“一元体制”取代。

　　而曾经备受瞩目的深圳市行业协会服务署，也在完成自己推进深圳行业协会民间化改革的历史使命后功成身退。

　　从半步到一步

　　梁道行表示，行业协会服务署与民间组织管理办公室的整合，将进一步理顺行业协会的管理体制，有利于集中力量，加强对行业协会、商会的管理和服务。

　　行业协会服务署署长葛明介绍，深圳即将实行的一元管理体制将在2007年初付诸实践。另有深圳市政府有关人士透露，两个机构目前的合并方案还在拟定中，具体的编制和机构设置情况可能在下个月由深圳市编制办公布。

　　行业协会服务署是深圳2004年新一轮机构改革中成立的市政府直属行政事务机构。根据当时市政府的“三定”方案，这个副局级机构的主要职能包括研究和制定促进行业协会的发展政策，综合协调、指导、服务、培育行业协会，依法监管和规范行业协会的活动。

　　行业协会服务署的成立，在当时曾经名动一时。它的名字具有强烈的“香港风味”，它的职能在国内匠心独具。行业协会服务署取代了原来分散在31个政府部门中主管各种行业协会的职能，成为深圳各大行业协会惟一的主管单位。在随后的两年中，行署将各个协会陆续收编旗下。

　　行业协会服务署和民间组织管理办公室，一个是行业协会的主管单位，一个是行业协会的登记机关，它们在行业协会管理方面扮演不同的角色，构成了人们通常所说的“二元管理体制”。随着两者的合并，王名说：“至少从管理主体上看，一元体制已经实现。”

　　行业协会的话题在近年突然热门起来。这与中国加入WTO后，中国企业在国际市场上的坎坷征途有关。当越来越多的人们开始抱怨中国行业协会的孱弱无力时，学术界和产业界人士更多地把矛头指向了行业协会的“二元管理体制”。

　　根据1998年国务院出台的《社团登记管理条例》，成立行业协会，必须要有业务主管部门。只有得到主管部门的批准，才能到民政部门注册登记。

　　深圳早在两年前就开始酝酿取消行业协会主管单位的改革。当时深圳审批体制改革办公室曾经起草了一份《民间商会条例》，取消了“二元管理体制”。即使以今天的眼光看，那也是一份闪烁着犀利的改革精神的法规草案（见本报2004年6月14日《深圳民间商会酝酿重生》）。

　　但事实是，由于受制于上位法的限制，深圳的这“一小步”并没有完全跨出。

　　作为替代方案，2004年6月深圳成立行业协会服务署，集中行使对行业协会的行政管理权。按葛明的说法，这是将原来复杂的旧“二元制”变为简单的新“二元制”。深圳市委书记李鸿忠曾经提出改革要遵循“半步策略”，“积小胜为大胜”。成立行业协会服务署，正是迈出了“半步”。

　　跨出完整一步的契机在2006年出现。《广东省行业协会条例》于今年3月1日起施行。这是国内迄今为止对行业协会管理体制做出最大胆创新的一部地方法规。它将“主管单位”改为“指导单位”，取消了主管单位对成立行业协会的事前审批。

　　2006年2月，广东省委、省政府出台《关于发挥行业协会商会作用的决定》。其中明确提出行业协会必须遵循“三无”和“五自”的原则。其中的“三无”是指“无行政级别，无行政事业编制，无行政业务主管部门”。

　　在上一级政府出台了宽松的政策之后，深圳找到了迈出下一个“半步”的政治勇气。

　　行业协会服务署监督指导处处长骆冰说，行业协会的管理体制在国内没有现成的经验可资借鉴，对深圳来说这是一个需要不断探索的过程。在新的“一元制”下，必须理顺行业协会与政府有关职能部门之间的关系，清晰界定政府行业主管部门的权力。

　　行署谢幕

　　深圳市副市长梁道行说，深圳一直把行业协会的改革，作为综合配套改革的重要组成部分予以强力推进。

　　而成立于2004年6月份的行业协会服务署，是行业协会民间化改革的主要执行机构。经过两年半的民间化运动，深圳的行业协会开始呈现崭新的面貌。

　　2004年12月，深圳公布《行业协会民间化工作实施方案》。它勾勒出这场声势浩大的民间化运动的蓝图，声称要“还原行业协会独立社团法人地位，重塑政府与社会新型关系”。

　　民间化运动以来，201名在69家行业协会商会兼职的党政机关工作人员已经脱钩，每个行业协会都有独立的基本账户、会计人员和完整的财务年度报表。超过80％的协会以租用或购买社会物业，或由会员提供的方式，解决办公场所问题，没有与原业务主管单位合署办公的情况。葛明说，深圳的行业协会已经基本实现了人、财、物与政府、企事业单位完全脱钩。

　　骆冰认为，深圳行业协会的内部治理结构正在持续完善中，运作也日益规范，“行业协会自主办会模式已经初步形成”。2004年10月份以来，深圳新成立的行业协会有43个，基本为民间自行发起和市场化运作，“行业办会、会员办会”的特点明显。

　　在王名看来，在社会转型期，直接取消主管单位的做法会遭遇障碍，政府的公权力必须以某种方式存在。因此，把政府的各项职能先收缩到行业协会服务署，既保证了公权力的平滑过渡，也为下一步的改革扫清了阻力。在这一过程中，行业协会服务署还改变了政府权力的运行逻辑，由之前的重审批管理转为重培育和服务。这一变化甚至比取消“双重管理”更为重要。

　　王名认为，行业协会服务署以及国内其他地区的类似机构，从设立之初就注定是一个“过渡性”的机构。使命完成了，谢幕的时候也就到了。机构的重整，意味着改革进入新的阶段。

　　吸引全国性行业协会落户深圳

　　行业协会改革的进展，佐证了“半步策略”的政治智慧。梁道行说，未来行业协会的改革仍将坚持“半步策略”，积极稳妥地予以推进。

　　王名对深圳的改革有着更高的期待。他认为民间组织管理局未来的发展方向，应该是成为类似于工商局那样的独立机构，负责对民间组织的登记管理。

　　人们有充分的理由把继续改革的希望寄托在新的机构身上。深圳已经制定《行业协会商会发展“十一五”专项规划》。《规划》认为深圳的行业协会商会仍处于发展的初级阶段，需要加大改革的深度、广度和力度。

　　《规划》承认，行业协会的管理机制仍旧有待进一步理顺。行业协会商会的法律体系仍旧不完善，由于国家层面立法的缺位，行业协会具体运作中的许多问题得不到法律支持。而深圳本地的立法由于受限于上位法的约束，一直以来缺乏大的突破。政府给予行业协会的配套政策还不完整，协会的税收、人事、财务、员工社会保障等缺乏配套管理办法。

　　而《规划》为五年后设立的目标是，基本形成具有产业特色和行业代表性、布局结构合理、功能发挥充分、运作规范的行业协会群体。这些行业协会将依照法律和章程自主决定内部治理结构、管理制度和监督机制。

　　为此，深圳下一阶段将尝试组建全国性的行业协会，积极吸引全国性行业协会落户深圳，并且要引进国外行业协会或商会区域总部进驻深圳。“这将根据国家政策和法律的规定逐步推进。”葛明说。

(责任编辑：田瑛)