专家:我国两类区域将允许GDP出现负增长

　　今后，并非每片国土都要城市化，有些区域是高楼林立，有些区域将是田园、森林。“十一五”规划首次提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实施不同的区域政策，给人以广阔的想像空间。

　　从概念到实务

　　近日，记者到承担主体功能区划分研究设计任务的三大机构之一——中科院地理环境研究所探访，不料相关专家元月3日起已全部分赴八个试点省区，进行为期10天的专题调研。该所侧重四类主功能区划分的标准体系设计。

　　据国家发展改革委宏观院区域经济 研究室主任高国力介绍，从“十一五”规划纲要出台到现在，官方和学术界都在围绕主功能区规划作理论、方法和技术层面的基础性研究。

　　此次规划最引人注目之处，在于其涵盖国家多个部门。从规划领导小组成员单位可以管窥此次功能区规划的分量。在规划领导小组组长与副组长单位中，除了财政部以外，其余三个部委分别是国家发展改革委、建设部和国土资源部，而这三个部门都是国家最为重要的规划部门。

　　去年11月6日，国家发展改革委在其网站上公布了《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》。按照该《通知》，《全国主体功能区划规划(草案)》将于今年年底前编制完成，12月份提交国务院审议，然后争取作为特例提交全国人大审定。

　　高国力称，国家发展改革委正在起草一个关于推进这项工作的指导意见，并从全国的东、中、西和东北四个板块中，分别选一至两个省份进行试点，今年将进入具体的实施、推进阶段。

　　据悉，国家发展改革委国土所已经完成了两个省份的调研工作。东部选择了经济发展水平比较高的浙江省，西部选择的是经济相对欠发达的贵州省。国土所还组团赴美国和加拿大，对相关问题进行调研，有关报告已送相关部门参阅。其间，北京市已悄然将密云和延庆划为生态涵养区，不再考核GDP指标。

　　“先有理念，再有实践”

　　四大主体功能区的构想体现了多年来未能实现的“分类指导、区别对待”原则，方向无疑是对的，但具体划到哪，划多大，是地方最关心的，也是众多专家和决策机构颇感困惑的问题。

　　分歧的焦点首先是主体功能区划分的标准问题：是全国制订统一标准，还是允许各省区市制订自己的标准？另一个是划分的层级问题，是中央“一刀切”，还是中央划、省里也划，甚至市县也划？

　　国家发展改革委规划司一位人士说，目前，适度打破行政分割的原则已成为规划司和试点地区等多方的共识，但国土部分覆盖和以“县”为基本单元划分等原则尚待决策层最终认可。

　　“主体功能区划分及其分类政策”课题组提出，先确定行政上的“县”作为划分单元，“中央政府”和“省政府”成为两级划分主体。即先由中央层面以“县”为基本单元进行划分，省也以“县”为基本单元划分，如有冲突，原则上地方要服从中央的划分结果。

　　尽管课题组认为，如果划分单元突破行政区域会导致政策没有实施主体，很难得到有效推行，并建议主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，局部区域可以构建跨行政区的主体功能区，但目前的各方共识则是：划分如果突破行政区域，更利于协调资源环境、开发密度和发展潜力等自然和经济要素。

　　在去年底召开的主体功能区划指标体系课题研究交流会上，国家发展改革委副秘书长杨伟民(杨伟民新闻,杨伟民说吧)说，对于国家层面划定的主体功能区(非全覆盖)，各省区不再做二级划分，各省区只做国家没有划定的空白区域规划，待国家划分结果出来后，对部分区域由国家划分的结果替代。

　　四大主体功能区构想被公认是一个政府超前于学界的区域战略构想。国家发展改革委的态度是：“先有理念，再有实践，逐步总结”。

　　主体功能区形成尚待时日

　　国家发展改革委规划司相关负责人乐观地表示，“十一五”期间，中央层面的规划一定能完成。如果顺利，地方的也不成问题。这位负责人同时认为，从目前不少地方政府急切地期望能被列为重点开发区看，以GDP为纲转到可持续发展不是一年两年就能完成的事。

　　“要在国土面积上实现这么大范围的功能区布局，接下来要做许多政策调整，如财政、投资、产业、土地、人口、户籍管理政策等。”中国社科院经济研究所宏观经济研究室主任袁钢明说，今后将会引导优化开发区域转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业，引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。列为限制开发和禁止开发区会允许GDP负增长。对这类地区中央和省级财政还要进行补偿，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。

　　袁钢明说，这些问题解决以后，主体功能区就将进入形成阶段。重点开发区域将迅速成为集聚经济和人口的中心地带。优化开发区域在产业升级后，一些产业和人口要向重点开发区域转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重点开发区域转移。至此，中国区域战略才能从多年来“切块式”发展转向科学、合理发展，从以GDP为标准真正转变到以人为本。

　　由于功能区规划预计今年年底才能完成，今年处于新区域政策的“前夜”。袁钢明说，国家既会考虑到未来区域政策的变化、走向，也会兼顾过去几年一直执行的区域政策，使区域倾斜性政策得以延续。

(责任编辑：王燕)