管理体制分散落后 中国社保五大缺憾亟待修补

　　来源：新华每日电讯

　　一想到2008年奥运会，冯群林就笑了。对她来说，2008年不仅是北京奥运会，更让她开心的是终于可以拿“社保”了。2008年她正好50岁，按照有关规定她可以直接领“社保”，而不用再缴钱了。

　　曾是重庆市四川维尼纶厂化纤分厂牵切纺车间的一名操作工，因为单位效益不太好于2001年“买断”工龄而赋闲在家，从那时起，“社保”就由她自己缴纳，每个月近300元。

　　如果按照重庆市目前的低保标准来计算，冯群林2008年6月开始，每个月可以领到1200元左右的社保金。

　　在过去10年，越来越多的类似冯群林这样的中国普通民众已开始享用中国社会保障事业发展带来的种种果实。

　　然而，专家们也表示，近20年的计划经济社会保障向市场经济社会保障转型过程，也越来越凸显出中国社会保障(以下称“中国社保”)政策存在的一些缺憾。黑龙江省劳动和社会保障厅副厅长梁席民形容社保是“伟大的成绩、天大的问题”。

　　■缺憾一：制度安排还需更加合理

　　中国社会科学院社会政策研究室主任、研究员杨团认为，”摸着石头过河”是中国社保转型时期的实践特点。这个过程不仅艰难而且痛苦，关键还在于首先它缺少合理的政策制度安排。对于社会保障来说，最重要的是在搞清楚社会保障政策的政治、经济价值和目标的前提下，制定周全完备的政策。

　　包括中国人民大学社会学系教授李迎生在内的一些被访者告诉记者，这体现在目前的社保政策指向还不具备覆盖全民的特征。

　　其中最为典型的是把社保对象从城乡、工农等区域或不同职业等割开。被称为社会稳定“减压阀”的社会保障，原本是调节社会财富分配和公平的一种手段，而记者调研时却发现，现行社保政策和工作中，城乡、群体和单位间差别很大，最需要保障的人群没有办法享受到有效保护。“反差”最大的是城乡之间。

　　劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平介绍，全国有7.8亿农民，直到2005年，参加农村养老保险居民为5400万，不到农民总数的7%。除此之外，只有部分地区农民享有最低生活保障和零星救济，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业 、教育、医疗等救助，农民几乎没有。

　　机关事业单位和企业两种组织形式之间，社保标准也存在着明显反差。

　　哈尔滨汽轮机厂退休工人张连清，曾参加过抗美援朝战争，已退休15年了，每月养老金仅为610元。他的老伴也是汽轮机厂退休工人，每月领到的是400多元。两年前，老人唯一的儿子因病去世，留下了一个还在读书的孩子。现在，张连清爷孙三口挤在一个26平方米的小房子里住。记者看到，老人衣服的领口全破了，用线缝的。张连清说：“大家都一样是公民，一样为国家出过力，待遇咋能相差这么大呢？”

　　记者了解，一般情况下，各地机关事业单位退休人员养老金水平，是企业退休人员的两倍左右。据成都市劳动和社会保障局局长李小新介绍，目前成都市企业退休人员月均养老金是606元，其中有43%的人低于500元。事业单位退休人员的月均养老金是1200元到1400元之间。

　　■缺憾二：公平性失衡

　　记者在采访中发现，当下社会保障政策的第二个缺憾是公平性失衡。比如，目前全国1.2亿农民工中80%没有保障;1.38亿乡镇企业职工既未进城保，也未进农保;4000万失地农民“进城”后也未能得到有效保障。李迎生对记者说，经济增长很快，社会保障落后于经济增长，是一种不公平。

　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军(温铁军新闻,温铁军说吧)在接受采访时说，可怕的是，一些地方政府把贫困人口数量报得很少、确定标准很低，全国统计为2610万人，而实际上不止。一些人说农民有土地不需要社保、至少现在还不急于搞社保。这种理念显然是错误的。

　　温铁军认为，解决“三农”问题，就应把农民的社会保障问题纳入到全国的统一社保盘子中来，让他们分享经济发展的成果。保障的办法可有多种形式，包括让农民享受长期、稳定的收入保障的办法。

　　接受采访的一些专家和从事社保工作的干部还注意到，社会保障有些行政规定体现出的观点值得商榷。例如一些地方政府的某些社保项目特别强调在“有条件”的地方先搞，意思是没有条件的地方不搞，而正确的社保理念是政府必须将最没有条件的人群首先纳入保障。

　　还有一些地方为减少保障支出，提出了“天下没有免费的午餐”、“不就业无保障”、“社保不养懒汉”等口号。有的大学甚至规定学习好的大学生可以享受贷款助学、学习不好的不给贷款等。

　　中国协同作业网董事长汪晓来说，现在，医疗保障资源在不同群体间的分配出现了两个“二八”倒挂现象：一是20%的人口占有80%的医疗保障资源;二是80%的医疗保障资源只集中于20%的城市大医院。这也是当前社会保障不公平的一个现象。

　　■缺憾三：主体目标尚需清晰

　　上海市劳动和社会保障局副局长鲍淡如在接受记者采访时说，中国太大，一个省市的人口、面积等几乎相当于一个小国家的数量，因此社会保障的确要渐进式、有差别、分几条腿走路。但全国社保政策需要确立一个总体目标、建立一个统一平台。现在，远期总体目标还没有把全民保障考虑进来，近期目标中农民工作为社保焦点也没有统一政策，各地都是自行做主。全国机关和事业单位的社保目标是什么，没有一个确定的方向。

　　记者发现，总体目标不够清晰是现行社会保障政策存在的第三个缺憾。客观上，社会保障的重点目标之一是完善养老和医疗保障。而相对养老而言，医保更复杂、群众更需要。社保专家们一般认为，要一下子全部解决养老和医保问题并不现实。关键是现在就去做，把能做的先做起来，而不是等“有条件”再做。

　　哈尔滨锅炉厂退休职工崔志杰说：“对医疗感觉简直恐惧。现在，我们的医疗卡里每个月的门诊费是20多元，还不够感冒吃点药的。大病报销的比例也很低，还是住不起医院。曾与我在同工组的一个退休老工人，得了脑血栓住院，自己也花了几万元钱，后来实在没钱了，只好出院。”

　　在大连皮化厂职工家属区，61岁的退休职工赵猎文告诉记者，企业自2003年破产后职工一直上访不断，而引发这一系列事件的最初原因，就是当地有关部门在企业破产清算时给下岗职工办了一个“假”医疗保险卡。

　　赵猎文说，当初企业与职工解除劳动合同时，说已经为他们办理了城镇职工基本医疗保险，大家可以“后顾无忧”了。可是，当职工去医院看病时，才发现手里的医保卡一分钱都没有。崔志杰说，国企搞改革，职工虽有些怨言也能接受了，要求也不高。但如果在养老和医疗保险这些“保命”的事情上失信于人，职工们下岗的郁闷和对未来的恐惧，很可能就转为对企业、甚至是对政府的气愤。

　　一些社保干部建议，以建立符合国情、覆盖全民、全国统一的社会保障为总体目标，应成为社保政策调整的主要内容，在强化社保目标定位的理论研究的同时，要把一些迫在眉睫又能够做到的措施付诸行动。

　　■缺憾四：缺少法律支撑

　　事实上，解决社会保障目标的不确定性等问题，就要将全民社会保障制度、目标法定化和法治化，用以规范政府企业、乃至全社会的社保行为，包括公共财政的分配支出行为。

　　黑龙江省劳动和社会保障厅副厅长梁席民、社保专家陈仰东等在接受记者采访时谈到，建立市场经济社会保障以来，中央和地方政府出台了成千上万、千差万别的行政规定，其中最高层次的行政法规就是国务院制定的失业和工伤两个保险条例，其余多是行政部门的规章。宪法所定义的社会保障与有关条款，没有具体法律加以细化。中国未来要建立什么样的制度体系框架？从中央到地方都还在“摸着石头过河”、“试而不定”，基本没有清楚的法定描述。

　　社保无法可依表现在基层，主要是一些地方领导者决策的随意性和社会保险基金征缴、扩面的软弱。所以，需要抓紧研究制订符合国情和国际社会一般规则的社会保障法。通过立法，弥补当下社会保障政策的第四个缺憾——缺少法律支撑的问题。

　　记者在北京地坛医院采访了来自河北衡水的一名农村妇女，她患黄疸性肝炎住院，交了5000元钱。他丈夫估计妻子住上两周院得花掉1.8万元，相当于全年收入的一半。这两位农民说，他们不知道什么叫医疗保障，也不知道怎样参加医保，也从未想过治病有人给“报销”。

　　大连理工大学博士宋悦华分析说，农民文化水平普遍低、信息不灵，加上农民有土地，所以他们大多数人不懂得社会保障是他们可以拥有的权利。类似的公民意识，一方面看对社会稳定有好处，另一方面看则对改变社会保障政策与现状有害。农民社会保障的需求将是大量的。政府应当尽早转变社保理念。

　　■缺憾五：管理体制高度分散落后

　　社会保障体制高度分散落后，是目前社会保障政策存在的第五个缺憾。世界银行中国代表处社会保障专家于小庆说，中国社会保障体制高度分散是令人担忧的事情。人口老龄化使中国养老风险很大，但目前统筹层次却很低，有些地方是县级统筹，造成地区分割、企业与机关事业分割、劳动力就业市场分割。她认为，劳动部、民政部和卫生部等部门分别负责养老、低保和医疗保险等在管理体制上是有问题的。

　　记者在全国一些城市采访了解到，中国各地的社会保障经办体系建设参差不齐，经办机构的名称、职责、工作人员身份、基金征缴主体等都各自为政，在全国没有统一标准。尤其是征缴主体有的是劳动保障部门，有的是税务部门，人为因素制造的一些工作障碍，也给将来实现更高层次统筹埋下隐患。

　　虽然中央早就有文件要求、并提出社保体系实行垂直管理，但大多数省市都没有落实，依然分散。“为什么中央明确提出的政策不执行？我们基层干部怨气很大。”江西省一位基层社保干部很是不解。

　　据了解，目前社保上只有几个省份在实施省级垂直管理，很多省也早就提出垂直管理，但一直没有实施下去。一些基层干部反映，部分地方政府为了招商引资，对企业采取保护性措施，让企业少交社保资金以降低企业经营成本，这给社保扩面带来一定困难，也给社保部门垂直管理制造了体制性的障碍。

　　在记者采访中，一些社保部门干部对税务征收多有怨言。他们认为，两者都是政府组成部门，做同样的征收工作，社保部门不能收管理费，税务部门征收却能提取费用？

　　黑龙江社保局干部赵秀芳说，现在个人欠缴纳社保问题很突出，税务部门征收，他们往往不知道谁缴谁没缴。比如齐齐哈尔市税务和社保部门配合不好，就给社保工作带来很大困难。“有的地方虽然出台措施奖励社保部门增收，但落实不到位，因为税务和财政部门是一家。”

　　于小庆认为，由于法律体系没有建立，社保资金依然是费而不是税，如果企业不缴纳，则无法通过法律的途径去执行，只能通过媒体等来促动。这些问题都应该进一步研究解决。

　　劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平说，中国社会保险基金统筹层次太低、管理高度分散，难以进行全国调剂和均衡发放，是造成基金征收、养老支出和待遇享受等苦乐不均的一个体制原因。（来源：《瞭望东方周刊》 记者傅兴宇 丛峰 丁文杰）

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