农发行：倒置的改革

　　在“建设新农村 ”背景下，农发行如愿以偿扩大了职能范围。而如何控制相应的风险，仍然是悬而未决的问题

　　□ 本刊记者 张宇哲/文

　　伴随着国家开发银行商业化转型拉开大幕，三家政策性银行中形势最为严峻的中国农业发展银行（下称农发行），也迎来了发展的契机。

　　《财经》记者获悉，银监会不日将批准农发行从事农业综合开发业务。“这属于商业性业务，是为农发行在建设社会主义新农村中发挥骨干和支柱作用而赋予的新职能。”银监会监管四部主任邓红国告诉《财经》记者。

　　农发行新获得的业务范围，涵盖农田水利基本建设和改造、生产基地开发和建设、生态环境建设、技术服务体系和流通体系建设等领域，属于农业综合开发范畴的中长期贷款。从1998年至今，农发行长期业务单一，仅从事粮棉油统购统销等国家指令性业务。农发行历史上曾多次申请扩大业务范围，但因种种原因一再搁浅。农发行的这一诉求，甚至成为该行2006年主要工作目标之一。

　　在“建设新农村”的背景下，农发行的请求终获批准。“今后我们和国开行在农村领域可以从事的业务不再有显著不同。”农发行信贷管理部人士告诉《财经》记者。

　　央行研究局副局长张涛表示，重新定位后，三家政策性银行都面临着新的选择，寻求新的“增长空间”必须在原有基础上建立新的制度框架，其中，农发行的目标是加强内部管理，进行职能调整，实现可持续发展，为进一步全面改革创造条件。

　　然而，农发行的转型之路远非就此柳暗花明。事实上，1998年前，农发行就曾负有农业综合开发的职能，正是由于经营不力等原因才被取消。此番再度放开，其内部机制和监管体制尚未理顺，政策性和商业性的目标冲突亦未解决，如何控制相应的风险仍然是悬而未决的问题。

　　“问题银行”

　　1994年，三大政策性银行之一的农发行成立。1998年4月，为配合粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行。农发行仅履行粮棉油收购资金封闭管理职能，专门对国有粮食购销企业发放粮食收购、调销、储备贷款。

　　从此，农发行有了财政部的“粮食收购部”之别称，甚至不被认为是严格意义上的银行。但这并没有妨碍农发行的迅速膨胀，成立12年来，它已悄然发展成为拥有2000多个分支机构、6万员工的“庞然大物”。

　　2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购。同时，商业银行也开始向其提供收购资金，农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破。

　　这使得农发行政策性业务的经营空间越发狭小，甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。比如，根据农业部的调查，农发行海南省三亚市分行管辖的八个开户企业，2000年没有发生一笔贷款业务，2001年只发放了4万元贷款。

　　在此前后，有关“农发行是否应结束历史使命后关闭”的讨论，一度引起人们的热议。事实上，由于信贷监管不力、案件频发、高负债率、业务单一、前景不明，农发行一直被外界看做“问题银行”。

　　来自农发行的最新数据显示，按照对外披露口径，截止到2006年末，农发行共实现经营利润87.7亿元，同比增长62％；全系统共有30个省级分行实现盈利，比上年增加8个；农发行不良贷款余额为677亿元，不良贷款率降为7.65％。

　　这几乎是一组堪称优异的数据，但据了解，农发行不良贷款率有两个标准，即上报银监会的不良贷款口径和对外披露口径；前者包括国家财政认账的政策性挂账，按这一标准，2006年6月末，农发行的不良贷款率高达51.17％；而后者不包括政策性挂账，不良贷款在10.08％左右。两者的坏账总额差距以数千亿元计。

　　更重要的是，在上述政策性亏损里，外界无从判断哪些是政策性造成的，哪些是人为造成的。比如，农发行各地分行将粮棉油收购资金挪作他用的报道多次出现，最近的一桩就发生在辽宁铁岭市，2.5亿元资金被挪用。

　　目前，农发行清理认定1998年6月1日后粮食政策性财务挂账工作已进入尾声，全国共有20个分行已完成相关认定。到2006年年末，农发行已批复入账1376亿元，剥离至各级粮食局等待认定的还有2715亿元。

　　如果开展商业性业务，农发行还面临着资本金严重不足、缺乏明确的资本金补充机制的考验。尽管注册资本金200亿元，到2003年末，实际到位资本金仅165.46 亿元。

　　除国开行，农发行、中国进出口银行都没有根据贷款五级分类标准提足呆坏账准备金；若提足拨备，则农发行和进出口行的资本净额为负数。2005年末，按上报银监会口径，如果提足拨备1400亿元的话，农发行资本充足率为-23.79％，要达到8％的资本充足率，需要补充资本金1435.4亿元。

　　据财政部有关人士透露，财政部正在考虑化解农发行3000亿元左右历史性包袱。不过，具体是以发债的方式承担还是将央行再贷款无限期挂账，有关方案还在研究中。

　　在资本金的补充问题上，有关部门也将首先考虑国开行和中国进出口银行的资本金补充机制，农发行被放在最后。按照财政部的思路，国家先解决农发行政策性包袱，农发行自身的首要任务是加强内部管理，为下一步改革创造条件。

　　难分之账

　　在新近召开的全国金融工作会议上，如何有效地发展农村金融，已成为当前亟需解决的重要课题。农发行在整个农村金融体系中的位置尤显特殊，在近年的中央“一号文件”中都提及农发行。然而，如何让农业政策性金融发挥应有的作用，如何重新定位农发行的职能，推动其内部改革，一直并不顺畅。

　　据财政部人士介绍，财政部对于农发行拓展业务一直很谨慎，但由于当前农村金融市场的基础设施建设不完善，也不得不承认将农发行的业务长期限制在单一领域，并不是长久之计。

　　原中国农业银行副行长郑晖于2004年7月接任农发行行长后，开始酝酿内部机构改革，拓展业务范围。农发行开始同其他政策性银行一样，加大了在商业性业务上的探索。比如，农发行已将传统贷款业务的支持对象，由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业。2004年9月，农发行获银监会批准，开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务试点；2006年7月27日，经过近两年试点，银监会批准农发行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务。

　　据悉，以上试点业务均被强调必须坚持市场原则，按商业性贷款模式运作。

　　事实上，农发行此次即将新获得的业务领域并不“新”。1994年成立至1998年4月，农发行的业务范围除履行粮棉油等主要农副产品收购资金和管理，就包括了信贷扶贫、粮棉加工、农村小型基础设施、技术改造贷款和农业综合开发等一应任务。

　　这些1998年前就存在的业务方向，与现在获得的新职能究竟有何不同？农发行信贷管理部有关人士如是解释：“业务领域相似，业务性质完全不同；早期是政策性业务，亏损由财政兜底；现在是市场化运作的商业性业务，由农发行自主经营、自负盈亏。”

　　在近日结束的农发行全国分行行长工作会议上，总行行长郑晖表示，农发行正在努力构建“一体两翼”的整体业务布局。所谓“一体两翼”，主体是政策性业务；两翼是商业性业务，包括以农业产业化、加工企业、小企业贷款业务和农业综合开发业务。政策性业务，依旧遵循财政贴息的原则，由财政与农发行事先确定损失风险补偿机制；商业性业务则按照市场化原则、商业化运作，由农发行自主经营、自负盈亏。

　　截至2006年年底，农发行各项贷款余额8844亿元，增幅为12.36％。从贷款性质来看，政策性贷款余额为6726.8亿元，占76.06％；商业性贷款余额2117.2亿元，占23.94％。这是农发行首次披露商业性贷款余额占比。

　　来自农发行的资料显示，农发行2006年新增贷款实际为1262.9亿元。其中，政策性（含准政策性）贷款增加641.8亿元，占全年新增贷款的50.82％；商业性贷款比年初增加621.1亿元，占新增贷款的49.18％。由此可见，商业性贷款已接近全年新增贷款的一半左右。

　　农发行最大的挑战，就来自如何将政策性业务和商业性业务划分清楚，从而不再产生同样的道德风险。

　　央行有关人士称，农发行改革要看其分账是否彻底，能否杜绝“脚踏两只船”（政策性和商业性）。其中，“分账管理”正是中国人民银行和财政部提出的政策性银行改革 的方向之一。有专家建议，对于政策性贷款，可由财政进行贴息，并由财政部门进行监管；对于商业性贷款，则实行以资本充足率为核心的商业银行监管模式，由银监会进行考核。

　　农发行在2004年开办商业性贷款试点的同时，即被要求把政策性业务和商业性业务分别经营、考核、管理，建立两类会计科目即政策性贷款和商业性贷款。不过至今并未明确两类业务的人员及管理成本如何分摊核算。

　　“农发行已经建立分账管理的雏形，具体监管模式还在探索；按照国务院的要求，农发行进一步的改革还在后面。”财政部有关人士告诉《财经》记者。

　　然而，业内专家对农发行分账管理的改革模式表示了担忧。国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波认为，农发行的新业务范围中，商业性和政策性业务仍然无法认定，定位不清，会使监管和信贷管理体制都面临冲突。这样的问题仅靠分账管理是很难解决的。由于缺乏清晰的思路和明确的战略目标，“农发行也许又开始了新一轮的错误”。

　　放贷“凶猛”

　　尽管定位尚未厘清，尽管商业性业务刚刚起步，农发行不无凶猛的放贷势头，已经使其在农村金融领域的主要竞争对手——农业银行感到了某种压力。

　　“农发行前几年武功尽废，七八年没有搞业务了，现在放贷冲动很强。和农行相比，发放贷款的条件就很宽泛。比如一家农业龙头企业，按照我们的标准可能不符合条件，不会给贷款，但是农发行就会给。”农业银行信贷管理部一位经理告诉《财经》记者。

　　“这完全有可能，信贷标准可能不同。”河南农发行信贷部人士对此现象并不否认。据他解释，农发行过去长期打交道的贷款客户是国有粮食购销企业，自身存在诸多缺陷，如体制不灵、机制不活、人员多、包袱沉重、经营意识淡薄等，大多资不抵债，以现在商业银行信贷标准衡量，资信程度非常低。

　　相比较而言，在农发行眼里，即使现在资质稍微差一些的“龙头企业”，也要优于过去的国有粮食购销企业；再加上发展初期占领市场份额的当务之急，所以存在有的企业商业银行看不上但却受到农发行青睐的现象。

　　近年来，农发行也在完善商业银行最基础的风险控制系统方面有所努力，包括制定和修订了多项信贷管理制度，开展了企业贷款资格认定和信用评级工作，逐步完善贷审会等贷款审查审议审批机制等，其中比较显著的信贷改革制度是贷款审批流程改革。

　　2004年7月在开展商业性业务试点的同时，农发行全面上收了县级支行的贷款审批权，信贷审批权限大部分集中在总行和省级分行，政策性贷款审批权限上收到市分行，取消县级分行的信贷审批权限。另外实行“前后台分开”，前台即客户部门完成客户营销和贷款审查，后台由专门的信贷管理部门完成贷款审批、风险控制，前后台相互制衡。

　　2006年，农发行还引进了工商银行的信贷管理系统，并在四个分行开展了试点，2007年将在全行运行。

　　但这些“补课”行为还需经过实践检验。银监会副主席蔡鄂生此前接受《财经》记者专访时曾表示，农发行的改革，目前仍侧重于内部商业化改革和公司治理结构的建设，淡化行政色彩，加强风险控制。

　　对于农发行的发展势头，农业银行上述人士还提供了另一种解释：农发行的筹资成本比商业银行依靠零售网络筹集资金的成本低，同时其借助政策性银行的背景敢于和地方政府之间进行“合作”，因此竞争并不公平。

　　农发行一位信贷管理部人士也不讳言，他们的竞争优势在于能够获得政府贴息的一些较大项目，农发行把这类贷款项目定义为“财政垫付性低风险贷款”；其核心即利用政府平台组织增信，将政府的组织优势转化为信用优势，确保信贷资金的安全。

　　据了解，2005年上半年农发行开始与地方政府合作，签订了大量期限为三年到五年的银政合作协议，同年该行也同时和地方省市级担保公司合作，以其为担保农发行给予当地的农田改造、水利设施等项目贷款，由地方政府承诺给予财政补贴。2006年，农发行开始大规模与地方政府开展此两项业务，至2006年4月“银政合作”被监管当局叫停时，“银政合作”额度已达2000多亿元。

　　显然，过去几年运作中取得了惊人成效的“国开行模式”正在被农发行复制。但国开行的这一创新的做法也带来隐忧，即风险控制过度依赖政府职权，会不会转化为一定的风险？更何况，国开行本身也面临体制的根本变革。

　　另外，在外界看来，国开行的内部管理、人员素质、资产质量都优于农发行。在现有内部风险约束机制没有到位情况下，农发行套用国开行模式及信贷审批权限简单下放，究竟风险几何，并不乐观。

　　因此，业内专家普遍对农发行市场化步伐持谨慎态度。在他们看来，农发行商业化信贷管理经验的缺乏，相对商业银行内部管理薄弱，加之农业本身的特殊性，都使农发行面临的风险巨大。而政策性银行和商业性金融的这种兼而有之、划分不清，对建立健康农村金融体系究竟起到支撑还是破坏作用，还需要警惕的观察。

　　世界银行高级金融专家王君认为，要解决农发行的定位，首先应确定市场与政府的边界，即哪些业务真正属于公共商品或准公共商品范畴，进而比较政府和民间的供应成本，在此基础上再来规划农发行的职能。对于农发行来说，一种选择是商业化取向，对已确定的农村可市场化领域，允许农发行作为商业银行放贷；另一种选择是继续维持政策性银行身份，但要承担真正的开发性金融责任，通过试验新的产品、新的管理模式培育市场，促进和激励商业银行逐渐进入“三农”领域，“显然，这是两条不同方向的道路。”■

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(责任编辑：单秀巧)