环保总局欲打第三张牌：修法问责"污染保护伞"

　　哈尔滨大停水、徽县血铅超标、岳阳砷毒事件……在经历了连年发生的多起重大环境事故后，《环境保护法》终于即将迎来它诞生18年来的首次修订。据了解，这次修订的焦点将是强化对政府环保责任的问责。

　　“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。

　　自2004年环保风暴开始，环保总局已经连续动用了环评强化以及区域限评等多个技术工具，但仍难以遏制环境事件高发的势头，为此，潘岳倡议启动《环境保护法》修订的专题研究工作。

　　据悉，就《环境保护法》的修订，在潘岳提议下，环保总局已进行了数月的意见征集和内部调研，并成立了修订课题组。有关的前期准备工作将在3月份全国“两会 ”召开前告一段落。

　　根据修订课题组在调研后提出的思路，针对政府未完成环境责任目标、干预环境执法、决策失误造成重大环境事故、明显的环境不作为等行为，修订后的《环境保护法》将制订具体可操作的问责条款。

　　政府问责磨剑霍霍

　　现行《环境保护法》颁布于1989年，此后18年间从未进行过修订。而这18年间，中国的环境问题在经济持续高速增长下日益严峻。仅2006年，就发生了甘肃徽县数百村民血铅超标、湖南岳阳饮用水源砷超标两起重大环境事件。中国的环保防线也全线告急。2006年单位能耗、主要污染物排放、单位工业用水等几项重要环保指标均告失守。这一切都是在高污染、高耗能产业拉动GDP 超速增长的背景下发生的。

　　“一些地方领导人选择了‘先发展、后环保’的道路，甚至提出‘宁可呛死，不要饿死’的口号。”《环境保护法》修订课题组的一位专家介绍说，一些地方政府出台各种“土政策”阻挠和干预环保执法，包庇纵容污染行为。“有一次环保专项行动，我们就发现有18个地方制定了200多项违反环保法律法规的‘土政策’。”

　　“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍，必须狠下决心彻底解决。”潘岳说。

　　而现行《环境保护法》对政府的约束软弱无力。已有的条款过于原则，没有明确规定政府部门如何履行其责任以及如何保证其履行责任，无法发挥规范和约束政府的作用。除非发生重大的环境污染事故，地方政府一般很少因环保问题而被问责。

　　另外，政府管理体制缺少有利于环保的利益导向机制，以及中央和地方事权划分，没有突出“属地管理”，也是现行《环境保护法》规范的明显缺失。这导致国家环境保护的强烈政治意愿在地方被打折扣。

　　环保总局的一项调查显示，目前全国的7500多个化工石化建设项目，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。这种布局很大程度上是出自于各个地方政府的利益需要，根本没有也难以从环保的角度在宏观层面上加以考虑。

　　因此，在2006年4月召开的第六次全国环保大会上，国务院总理温家宝提出，地方政府要对环境质量负总责，要建立环保目标管理责任制和环保工作问责制，并将环保目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核。

　　根据中央高层的这一精神，修订课题组此次提出的修法思路中，全部的新制度设计指向强化政府责任，规范和约束政府行为，对企业和个人环保责任的着墨则很少。“应当通过这部法律修改，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务，使各级政府领导对于落实科学发展观和履行环境保护责任真正‘入脑入心’。”潘岳说。

　　修订后的《环境保护法》将进一步明确政府环境责任的追究机制，对未完成环境责任目标、造成跨界环境纠纷、干预环境执法、决策失误、造成重大环境事故、明显的环境不作为，将制订具体可操作的问责条款。

　　“区域限批”常态化

　　这次修法，另一项重要内容就是将近年环保总局在专项行动中推出的一些探索性举措加以制度化、法制化。战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度等近年来推出的探索性的新措施都可能被纳入修订后的《环境保护法》。

　　2007年初，国家环保总局首次启动“区域限批”政策，对4个行政区域、4个电力集团的所有建设项目实行停批、限批，并建议监察部门追究有关人员的行政责任。

　　这是中国环保部门成立30多年来采取的最为严厉的行政惩罚手段。但潘岳在接受本报记者采访时表示，希望能够把“区域限批”常态化，而不再只是每年年初例行的“环保风暴”。

　　这次可能将被纳入修订后的《环境保护法》中的超总量地区暂停开发制度，就与“区域限批”制度异曲同工。这一制度规定，国务院将主要污染物总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府；对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，不得审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。

　　跨省污染赔偿立规

　　在课题组提出的新制度设计中，还有不少是针对一些长期没能很好解决的环境痼疾的。如跨界环境责任协调制度要求建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。

　　这一修订思路显然有着很强的现实针对性。2005年11月，位于松花江上游吉林省的中吉化双苯厂发生爆炸，严重污染松花江，使下游黑龙江的哈尔滨经历了为期4天的大停水。而在此之前，吉林境内的第二松花江边的化工企业排出的污物，多年来不断污染松花江。黑龙江和吉林两省之间因为松花江的污染问题一直摩擦不断。

　　而在山东，上游河南、河北超标排污致使漳卫新河污染严重，酱稠、浑浊的河水散发着刺鼻的臭味。抽水浇地，庄稼立即枯萎发黄，地里板结，一层白碱。污染造成土质下降，使下游山东的无棣县小麦亩产量由原来的平均８００斤下降到不足３００斤。不少农民“因污返贫”，而未得到任何补偿。

　　针对跨省污染问题，修订后的《环境保护法》，将很可能把区域生态补偿制度纳入其中。这项制度规定，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。

　　修法思路的另一个亮点是要求各级政府成立环境保护事务的政府高层协调机构（环委会），作为环保事务的议事协调机构。同时，要建立跨行政区环境问题的监督协调机制，为此，国家将设置区域性环保派出机构，协调和督促有关地方政府的环保工作。

　　不过，潘岳谨慎地强调，以上这些思路只能反映一种修订法律的建议，如今只是进入课题研究阶段，落实到具体条文中，还需要更多相关部门的共识，还需要全国人大的最后审定，甚至可能还要经过一轮轮的更加复杂的协商。但既然已经启动了，就不会停止。