初审就业促进法草案 确立四项基本原则

　　就业促进法草案确立了平等就业、市场导向、城乡统筹、扶持特殊群体四项基本原则，但要落到实处，还有待于更细致具体的规定

　　工作季节在春节之后开始，恰逢就业形势严峻复杂的微妙时期。

　　据《财经》记者了解，草案共六十四条，包括总则、政策支持、规范市场秩序、职业教育和培训、就业服务和就业援助、监督检查、法律责任、附则等八个章节。这是中国第一部明确有关就业问题权利义务的专门法律。

　　与许多法律的制订旷日持久有别，《就业促进法》的起草工作节奏紧凑明快。2003年，劳动和社会保障部启动了有关立法调研；2004年12月，立法工作正式启动；之后，多次征求各地各部门意见，并数易其稿；2005年底，草案送审稿上报国务院法制办公室；2007年1月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院第164次常务会议，讨论并原则通过草案；1月20日，国务院向十届全国人大常委会提请审议该草案。

　　如此环环相扣，表现出高层对就业问题的关注。2月28日，全国人大常委会委员长吴邦国表示，考虑到就业促进法与群众的切身利益息息相关，委员长会议决定在十届全国人大五次会议后，把就业促进法草案向社会全文公布，广泛征求各方面的意见，以便进一步修改完善，提请常委会会议进一步审议。

　　不同就业压力交织

　　目前的就业压力和劳动力市场现状，是理解《就业促进法（草案）》的前提。

　　据劳动和社会保障部提供的数据，今后几年城镇劳动力就业岗位缺口在1300万人左右。中国社会科学院人口研究所副所长张车伟告诉《财经》记者，“十一五”期间，中国处于劳动力供给的高峰期，不同人群的就业问题相互交织，由此构成了巨大的就业压力。 除了原有的下岗失业人员群体，近年来高校毕业生、退役军人、农村转移出的劳动力和失地农民的就业压力正日益凸显。

　　2006年12月，中国社科院发布了两部“蓝皮书”——《2007年：中国经济形势分析与预测》与《2007年：中国社会形势分析与预测》，其中的数据亦可印证这一判断。

　　“蓝皮书”指出，2007年全国城镇新增劳动力1200万人，其中高校毕业生390万人，中职毕业生270万人，当年未升学的初、高中毕业生210万人，复转军人50余万人，农转非人员260万人；在农村，现有劳动力4.97亿人，除去已经转移就业的2亿多人，以及在农村务农的1.8亿人，尚有1.2亿的富裕劳动力。

　　除了劳动力供求总量的缺口，另一个问题是就业结构性矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴产业的劳动力却供不应求。中国16岁以上劳动人口中，具有初中以上文化程度的劳动者超过60%，但大专以上文化程度的劳动者仅约占10%上下。

　　近几年，根据官方数字，中国城镇登记失业率保持在4.3%以下，但不少专家和机构估算的实际失业率均高于此。如中国社科院人口所学者曾根据国际劳工组织推荐的方法和定义，计算中国的城镇调查失业率，结果显示，近年来相当一部分省份的城镇调查失业率超过10%。中西部和东北地区等老工业基地的失业问题相对更为严重。

　　四项“基本原则”

　　根据学者们的解读，总体而言，《就业促进法》草案的最主要特点，是规定了政府、企业和社会促进就业的责任。其中，最主要的是政府责任。

　　近年来，随着劳动力市场发育程度的提高，大量就业问题实际上已由劳动力市场自身解决。尽管如此，中国劳动力市场的建设仍存在诸多制度性障碍。如市场的多重分割阻碍了劳动力自由流动；市场运行机制不完善、管理制度不健全，造成劳动者就业机会不平等；加之市场功能本身的缺陷，如劳动歧视普遍存在等问题，无法通过市场本身予以解决，需要政府主动进行干预。

　　劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长郑东亮指出，2002年以来，政府已经实施了一系列积极的就业政策，但这些政策主要是针对下岗失业人员的，目标人群具有排他性。而就业问题是长期而普遍的，需要将这些政策“普惠化”，要采取长期而相对稳定的法制措施，延续和深化这些政策。

　　具体而言，这些积极干预的政策包括：通过具体措施创造更多劳动力需求，通过发展正规教育、提供职业培训和劳动中介服务，来影响劳动力的供给水平和供给结构，提高劳动者的就业能力；通过立法手段反对就业歧视，保证不同群体拥有公平的就业机会等。

　　据参与草案起草工作的劳动科学研究所劳动法室主任王文珍介绍，为体现总体思路，草案的起草者首先确定了四项“基本原则”，即平等就业、市场导向、城乡统筹、扶持特殊群体。它们不仅在总则有所规定，还力图贯穿在整个条文中。

　　所谓“平等就业”原则，又称反就业歧视原则，指国家保障劳动者享受平等的就业权，任何用人单位不得以任何借口在就业方面歧视劳动者。王文珍说：“平等就业是国家对公民生存权平等保护的要求在劳动就业上的反映，它客观上要求打破工人和干部、农民和市民的身份界限，冲破地区封锁，消除条块分割，在全国范围内形成统一的劳动力市场。”

　　“市场导向” 原则，意味着由市场作为劳动力资源的基础性配置机制，使劳动者和用人单位能够在劳动力市场上自主地双向选择；国家依法运用政策、计划、经济杠杆、行政监督等手段，对劳动力资源市场实行以间接调控为主的宏观调控。如政府开发就业岗位、开展职业培训都要通过市场进行，遵循市场规律，要有助于调动、激发劳动者自主就业、自主创业的积极性。

　　至于“城乡统筹”和“扶持特殊群体”原则，王文珍解释说，意指立法所规定的各项就业促进措施，应当统一适用于城乡；而对由于生理、健康、文化、历史和社会等原因在劳动力市场上处于劣势的特殊群体，政府要增加投入，发展公共就业服务，进行扶持帮助。

　　追求具体化和可诉性

　　对于《就业促进法》草案的基本思路，舆论总体上予以肯定。但各方面更关心的是如何在具体操作中付诸实践。有学者指出，就业促进法从法律角度立了规矩，无疑是一大进步，但能否发挥应有的作用，还有待时间检验。

　　草案初审中，部分委员认为，草案对政府在促进就业方面的责任规定得相对空泛，对促进就业的相关政策规定得比较原则，缺乏硬约束。

　　例如，草案把就业作为社会经济发展独立和优先的目标，但落到条文上，仅有第三条规定，“县级以上人民政府应当把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划”。有专家认为，仅此还不够，应当进一步将促进就业明确为各级政府的基本职责，并将其作为评估政绩的重要指标，才有可能取得切实成效。

　　再如，草案第十五条规定，“国家实行有利于促进就业的财政政策”，但对财政预算中如何安排资金额度的表述相当有弹性，仅指出“在财政预算中安排适当的资金”。据有关专家披露，目前中国用于促进就业方面的财政支出在GDP中的比重不到0.4%，而自20世纪90年代以来，经合组织国家大都采取积极促进就业的财政政策，每年由财政预算拨付给劳动力市场的经费一般占GDP的2%以上，有的国家甚至超过5%。因此，有委员在草案审议时提出，要进一步增加促进就业工作的财政投入。

　　劳动科学研究院副院长郑东亮也认为，草案在政府资金投入、发展公共就业服务及就业援助方面，所作的规定比较原则化，实施时需要更为具体的规定。

　　有关就业歧视的规定是草案的亮点所在，吸引了较高的关注。但也有委员指出，草案扩大了就业歧视的定义范围，却缺乏相应的法律责任规定，这会令法律的效力大打折扣。

　　还有法律专家进一步指出，《就业促进法》的不可诉问题较为突出。例如政府对于降低失业率承担了职责，但失业者并不能通过诉讼方式来获得救济，即缺乏途径诉诸法院，来要求政府为未能履行职责承担法律责任。鉴于此，有建议认为，《就业促进法》中对政府促进就业的职责，应当着重规定理论上可诉的职责，并探索非诉讼救济方式的可行性。

　　2月28日，吴邦国委员长宣布了人大常委会对修改完善《就业促进法（草案）》的三点建议：一是强化促进就业再就业的政策措施；二是法律规定能具体化的尽量具体化，以便于操作；三是对一些只能在法律中作出原则规定的，要抓紧研究制订相关配套办法，争取与就业促进法同时出台。■

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