英国政府资助中低收入者取得部分房屋所有权

　　■英国住房保障制度的历史演变：从出租公房给中低收入者发展到鼓励和支持中低收入者取得房屋所有权

　　■注重对中低收入者取得房屋部分产权的制度分析

　　■中国部分业界人士和学者提出的“应改变让低收入家庭购买商品房的政策性口号，政府廉租住房制度优于经济适用房制度”观点，值得商榷

　　■中国在一定程度上可借鉴英国的中低收入者取得房屋部分产权的制度

　　历史沿革

　　二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。

政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。

　　1946年～1979年间，在工党与保守党执政时期，政府建房占建房总量的比重分别为49%和45.3%。最高的1946年～1951年间，主要城市的政府建房量达建房总量的78%。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用。

　　但是到了1970年代，公房出租制度的实施出现了较多社会问题，受到大量批评。这些问题和批评主要是：房屋质量较差，维修养护负担很重，而政府的公房管理部门管理不善，维修养护工作不到位；集中建设公房，低收入居民聚集，公房成为“穷人区”的代名词，也是一些社会问题的集中地；此外，中央政府对地方政府的大量公房拨款，已给中央政府带来巨大财政支出。为此，撒切尔政府开始推进住房私有化。

　　1980年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有公房使用制度。当年修改的《住房法》规定：凡租住公房两年以上的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即“优先购买权”制度（TheRighttoBuy）。

　　“优先购买权”条款还规定：购房优惠折扣起点为房价的30%。居住满两年后，每超过一年再减房价的1%；住满30年公房的房客，则可以60%的优惠折扣购房，但优惠折扣最大不超过房价的60%。居住条件差的公寓式套房，买房折扣更大。居住两年后可以优惠房价44%，以后每超过一年再减房价的2%，但是最大优惠折扣不超过房价的70%。

　　“优先购买权”制度发展到现在，有些规定已较原来略有变化。例如，该公房租户开始租借日是在2005年1月18日以后，则要求他们住满5年。还有一些公房不适用于该政策，包括房产租赁关系的建立是与承租户的工作就业相联系的，或者是为老人和伤残人士提供的住房。

　　“优先购买权”政策吸引了大量租户购买公房，是英国居民住房自有率大幅度提高的重要因素。随着租住公房居民“优先购买权”制度的实施，大约1/3的公房租赁者已经购买了原住房，还有2/3的公房租赁者仍然租住在原有公房中（约400万套）。

　　租户没有购房的基本原因包括房屋质量较差、小区密度太高；或者是本身收入水平较低（多是领取社会救济金的人群）。这些住房不能通过向租户出售的方式改变其使用性质，也难以完全依靠中央财政预算来解决现存的住房维修等问题。

　　因此，英国政府鼓励将现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作的非盈利性质的住房协会；由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房东，并依靠租金收入，对所拥有公房进行维修和管理。

　　成立住房协会的另外一个重要作用是融资。由于中央财政的住房建设和维修拨款受到政府保障能力限制，因此即使是经地方政府批准筹措的建房资金，也要受政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房建设与筹措维修资金。目前，英国中央政府的住房保障预算资金，除了向地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。中低收入者除了根据“优先购买权”制度取得已建公房的所有权外，还可依据1996年的“优先取得权”（The Right to Acquire）制度取得属于住房协会房屋的所有权。该制度由1996年的《住房法》规定。具体地说，住房协会房屋的适格承租人有权以折扣价格（通常根据房屋所在的地方政府区域而定，在9000～16000英镑之间）购买其租住的房屋。“优先取得权”制度只适用于由住房协会自1997年4月1日以来使用公共财政拨款建造或取得的房屋(1997年4月1日以后由地方政府转移到当地住房协会的房屋也适用)。

　　享受“优先取得权”待遇的适格承租人必须满足下列条件：

　　■承租人必须目前实际占有适用于“优先取得权”制度的房屋；

　　■承租人必须作为公房承租人已满一定年限。该年限在2005年1月18日之前是2年；但2004年的《住宅法》规定：对于从2005年1月18日后才成为公房承租人的情形，该年限应延伸到5年。

　　■承租人必须住在一个独立性的公寓或房子里，且该公寓或房子是承租人的唯一居所。

　　50年来，英国居民住房产权结构发生了重要变化。1940年代末期，大约50%的居民拥有自有住房，其余50%的居民主要从私人出租者那里租用住房。2000年，近70%的居民拥有自有住房产权，另外30%的居民租赁住房；其中20%的居民从当地政府租赁公有住房，10%的居民租住私人房屋。目前，英国居民住房产权结构形成的一个重要原因，是长期以来英国政府鼓励中低收入者取得房屋所有权制度的实施。

　　“共有产权”制度

　　“共有产权”制度使公房承租人、重要岗位工作者和其他第一次购房者能购买房屋的部分产权，剩余部分产权由原产权人（即出卖方）所有。这使得购房人在取得房屋全部产权上踏出关键一步。目前在该制度下主要有两种实施方案：

　　方案1：公房购买资助方案(Social HomeBuy)

　　该方案使地方政府和住房协会的已建公房的承租人能以折扣价格购买其租住房屋的部分产权。公房承租人能先购买其租住房屋最少25%的的产权份额；剩下的产权份额将由公房产权人保留，并对承租人征收被保留产权资本价值3%（最低将低至2.75%）的费用。公房承租人还应按被保留产权部分的比例对公房产权人支付租金。公房承租人在购买最初的份额时取得折扣，折扣率按“优先取得权”待遇下相同的折扣率计算。公房承租人将根据其经济实力逐步购买该房屋被保留产权部分。

　　方案2：新建住房购买资助方案（New Build HomeBuy）

　　申请购买人能先购买住房协会的新建房屋最少25%的产权。剩下的产权份额将由住房协会保留并对申请购买人征收被保留产权资本价值3%（最低将低至2.75%）的费用。申请购买人还应按被保留产权部分的比例对住房协会支付租金。申请购买人将根据其经济实力逐步购买该房屋被保留产权部分。

　　■比起购买全部产权和租赁安排，共有产权制度安排对中低收入购房（租房）者来说有以下优点：

　　中低收入购房者购买部分产权的按揭付款和租金付款之和少于购买全部产权的按揭付款，这为中低收入者取得房屋所有权提供了一个新的机会。

　　中低收入购房者可以取得税收上的优惠，如减免所得税和印花税。

　　中低收入购房者可以享有对该房屋的全部使用权，同时又可以分享该房屋增值带来的好处。

　　■同时，共有产权制度安排也给中低收入购房（租房）者带来一些负担：

　　不同于购买全部产权，购买部分产权人在对房屋修缮和添附时必须取得保留部分产权人的批准；

　　不同于完全租赁，购买部分产权人应承担房屋修缮义务；中低收入购房（租房）者

　　继续购买该房屋被保留产权部分往往有一定条件限制，且需支付评估费。

　　

　　英国经验的启示

　　What We Can Learn from British Experience

　　文／张卿

　　启示1：政府廉租房制度并非必然优于经济适用房制度，鼓励中低收入者购买产权房仍有重要意义。

　　前不久，有业界人士提出：“要改变让中国城市每个家庭都必须拥有一套带产权的新房的消费观念和政府目标，提倡政府要保证每个家庭都有房住的保障政策，而并非每个家庭有能力购买拥有产权的房屋，尤其不能要求所有的家庭都拥有一手市场中的新产权房。”

　　还有学者认为：“经济适用房这种带有政府扶持色彩的政策将不会适应市场变化，所以，经济适用房势必会越来越少，以致于最后可能退出。今后可以大力发展廉租房和二手房市场，实行住房多元化操作模式”。

　　事实上，由于房地产市场的特殊性，完全没有政府干预的市场在各个发达国家都难以实现。那种认为“政府廉租房制度必然优于经济适用房制度”的观点，可能忽视了政府在实施廉租房制度中所应付出的巨大管理成本，以及租房者和产权人在房屋维护方面所持的不同动机。

　　一般来说，租房者往往不像产权人那样爱惜房屋。如果某些低收入者连经济适用房都买不起，英国的共有产权制度可以值得借鉴。

　　启示2：共有产权制度的引进可以弥补目前经济适用房制度的一些不足。

　　首先，共有产权制度的引进可以进一步降低购买经济适用房的门槛，使更多的中低收入者买得起房。

　　其次，政府可将用于经济适用房的投资补贴转化为部分产权，这可能减轻政府干预对市场机制的扭曲程度。

　　再者，政府这部分产权不仅可能会保值，而且还可能增值。随着经济适用房发展，政府用于住房保障的财力具有累积倍增的效应，能够不断扩大住房保障规模，最终建成以共有产权的经济适用房为主、廉租房为辅的住房保障体系。

　　最后，共有产权制度可以在一定程度上减少腐败现象。在共有产权制度下，政府的优惠和补贴不再直接成为个人财产，即使暗箱操作骗购到手，也不拥有完全的产权，社会住房保障资源最终也不会流失，因而使特权阶层以权谋房的欲望和收益大大降低。