周天勇：坚决废除公共经费自筹体制

　　教育和卫生等事业，财政应该拨款的经费不到位，给它们以收费的政策，让它们去自筹解决，也导致群众的上学贵和看病贵等问题。自筹经费体制，包括所谓的收支两条线体制，应当坚决废除，从而建设一个不向人民乱收钱的政府。

　　作者：周天勇 中共中央党校校委研究室副主任,北京科技大学博士生导师

　　在现代国家中，行政、司法和执法机构的公务开支，公务员的工资，国家立法、行政和司法部门的建设工程经费，以及图书馆这样的公益性建设工程的经费，一些教育和卫生机构中公益性的经费需要，都是由政府财政拨款。但是，在中国，其财政体制中创造出一种供给体制，即经费自筹制度。这种扭曲的体制，给中国经济和社会带来诸多的危害。

　　什么叫机构经费自筹呢？就是要设立某一政府行政或者执法机构，但是财政没有足够的预算，不给经费，但给收费的政策，整个部门和机构可以通过向要进行行政和执法管理的对象收费来供养自己。这类的机构，如工商、质监、城管等等。什么叫编制经费自筹呢？就是国家权力、行政和司法机构中，一些职员没有列入财政拨款的公务员系列，其工资和办公经费等，给了一个政策，叫自筹解决。这类经费自筹编制的职员，大量地存在于政府的公安、交通、卫生等许多部门。这些部门的职工，一部分是财政拨款，另一部分则自己向行政和执法的对象收费解决自己的工资和办公经费。什么叫公共建设工程经费自筹呢？就是某公共单位的一个办公楼、培训中心等工程需要的预算，可以财政拨款一部分，另一部分财政不给经费，需要自己筹集资金解决。于是，这些行政、执法、司法、行政性事业单位，向管理对象收费罚款筹款，或者由建筑工程公司先垫资建设。另外，还有公益性事业单位的经费自筹，即财政拨一部分款，自筹一部分，或者全额自筹。这些单位如医院、学校等单位。

　　改革开放以来，强调市场化改革和建设有限责任政府，这在一定意义上是对的。但是，政府连行政、执法、司法、公益性部门的经费都不给够，让它们也去市场化，这已经不是公共服务型政府应有的行为了。自筹这种中国特色的经费来源体制，有这样一些特点：一是行政、执法、司法，以及公益性但有收费权的事业，凭借公共权力向管理和“服务”对象，强行收费；二是这些部门利用目前政府主导的立法权，还有制定颁布部门条例和规定权，单方向被管理者和被服务者强制收费，容不得对方协商——我想怎么收就怎么收，我想收多少就收多少，我想什么时间收就什么时间收，我想怎样处罚就怎样处罚；三是由于行政、执法和司法市场化，公共权力商业化，社会利益部门化，这些部门和单位在收费和罚款项目的设置上，千方百计、巧立名目、想方设法，尽最大可能去收费和罚款，并与其他部门就收费、罚款和执法进行激烈的竞争。

　　什么叫自收自支呢？就是财政不拨款，需要用经费的机构，可以自己去收费和罚款，不需要上交财政，自己支出来维持工资、福利和办公经费。什么叫收支两条线呢？就是有收费和罚款权力的单位，先将收和罚来的钱交给财政，财政按照预算外资金管理，再拨款下去，给交钱单位发放工资、福利，以及用于办公等费用。许多人以为收支两条钱体制，是为了廉政的一项改革，实际上它将不合理的收费和罚款更加合法化了，由于财政多收后，除了拨款给相关单位还能剩余一部分资金，潜在的收支两条线、超收奖励和罚款分成这种规则，特别激励着这些收费和罚款部门的执法、收费和罚款行为，费和罚款一年重于一年，已经是一个不争的事实。

　　中国特色的自筹经费体制，给中国的社会和经济带来了严重的危害。一是形成群众很不满意的机构性和合法性的腐败。许多收费和罚款，并实行收费和罚款机构职工的工资和福利要比纯财政拨款机构的职工的工资和福利高得多；一些单位采取收费和罚款不开发票和少开发票的方式，对收费和罚款进行私分和贪污；4000亿的公车费用，3000亿的公款招待费用，2000亿的公款出国费用，大部分出自这些没有进入预算管理的收费和罚款，即预算外资金之中，而由财政预算支付的占“三公”支出的不到15%。

　　二是收费和罚款额规模巨大，并且增长过快，加上多头对个体工商户、微型企业、中小企业行政、执法、收费和罚款，导致在中国创业非常艰难，创业和就业环境特别恶化；同时，经费自筹体制是政府机构和行政性事业机构膨胀的重要条件。2004年，政府各部门收费和罚款收入高达9367亿，法院和检察院收费高达356亿。2006年，我估计，政府各部门和两院的收费和罚款规模可能达到13000亿。企业负担的1/3，特别是个体、微型和中小企业负担的一半来自于税外收费和罚款。国外发达国家每千人企业数量达50个左右，发展中国家达20—35个左右，而中国按照2004年经济普查数据，每千人不到3个！如果2万元收费罚款解决一个劳动力就业，则由政府收费和罚款扼杀的就业机会为6500万个。特别是超收奖励和罚款分成体制，对创业和就业形成重创，创业和就业将越来越艰难和困难。而由自筹经费供养的行政、执法和司法人员，以及行政性事业人员，数量保守估计高达3000万人。如不控制，还将继续膨胀。

　　三是利用公共权力自筹经费，导致中国居民之间的收入差距越来越大。由于个体、微型和中小企业发展艰难，使中等收入人数增长缓慢；由于政府行政、执法、收费和罚款，抑制创业和就业，就业困难，使失业而相对贫困的人口越来越多；由于收费和罚款部门职工的福利和工资水平相对其他财政拨款职工的工资高，特别是高于被收罚垮而失业的居民的收入，阶层之间的收入差距也越来越大；由于国家除了税收外，许多行政、执法和司法部门都可以收费和罚款，国家在整个国民收入分配的力量非常强，而小资本、智能和劳动因创业艰难，就业困难，智力和劳动要素的分配能力特别弱。如果不加以改变，普通劳动者生活会相对越来越困难。这几年国民收入中，工资分配的比例呈下降趋势，就证明了这点。

　　四是工程建设经费自筹造成大规模对农民工的体制性欠薪，并且因工程要自筹，使一些有收费和罚款权的单位，更多地增加收费和罚款的任务，使个体、微型和中小企业的负担更加沉重。行政、执法和司法机构，包括有收费权的事业单位，其工程建设的经费自筹，更多的是建筑企业垫资建设，而建筑企业层层发包，最后包工头欠的是农民工的工资。从前几年欠农民工工资的结构看，加工和饮食等行业欠薪不到15%，80%的欠薪是各行政、执法、司法，包括收费性事业单位的 建设工程有资金缺口导致的。而税外费中，有1/3的收费和罚款，是因相关单位要搞工程建设而造成的。需要问的是，当我们在自筹经费建设的豪华的办公楼中办公，在自筹建设的舒适的培训中心里开会时，我们能对得起那些拿不到工资的农民工，能对得起又增加了收费和罚款负担的个体、微型和中小企业的创业者，能对得起因收费罚款导致创业及企业倒闭而失业的劳动者吗？

　　另外，由于教育和卫生等事业，财政应该拨款的经费不到位，给它们以收费的政策，让它们去自筹解决，也导致群众的上学贵和看病贵等问题。

　　总之，上述许多对我们社会和经济的危害，是财政应当承担的经费去鼓励自筹造成的，都是自筹惹的祸！政府不应当将行政、执法、司法、公共事业等公共事务商业化、市场化、利益化和部门化，这些部门和事业单位经费本来财政应当进行拨款解决，而不应当再让它们去收费和罚款来供养自己了！自筹经费体制，包括所谓的收支两条线体制，应当坚决废除，从而建设一个不向人民乱收钱的政府。原载:中国经济时报