国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组
课题负责人：范剑平
执笔：高辉清朱敏胡少维
在工业化的发展道路上，几乎每个国家都遭遇过经济发展、资源利用和环境保护之间的失衡。这一失衡在国际上被称为“增长的代价”。
今天的中国也来到了这一历史性关口，我们将要迈过去？还是会被绊倒？
历史经验表明，通关的惟一秘诀就是实现经济结构转型，将高消耗型转为“节约型”，将高污染型转为“清洁型”。最近，发改委马凯主任在一次讲话中指出：“不走建设资源节约型和环境友好型社会的路，中华民族没有出路!”
在这样一种大背景下，以节能减排为起点的产业新政策正在以日趋清晰的面目呈现在世人的眼前，并将对我国经济和社会产生持久、深远的影响！成就与不足：我国现行产业政策的评估
追根溯源，产业政策的根应该是德国古典经济学家李斯特的“扶持幼小产业说”。而日本则将产业政策运用到了极致。从二战结束，日本就开始全面系统地应用和发展产业政策，并于上世纪80年代发展成为世界第二经济强国。我国正式引入产业政策是在上世纪80年代后期。当时国家产业政策的主管部门原国家计委提出：产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制的缺陷和失败，对特定产业的活动以干预和引导的方式施加影响，进而促进国民经济快速、协调发展的、带有宏观性和中长期性的经济政策。应该说，这种定义是国际惯例与中国国情相结合的一个产物。它既包含了“纠正市场机制的缺陷和失败”的普遍内核，又赋予了“促进市场机制的发育”新的内涵。
1、中国奇迹：产业政策功不可没
1989年，国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，这是我国开始真正意义上探索和运用产业政策的一个重要标志。以此为起点，我国产业政策的研究运用进入了新的发展阶段。90年代以来，我国根据国内外环境和经济、社会发展的需要，借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布了多项产业政策，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量方面发挥了积极而重要的作用。
90年代后期，为了促进产业结构的优化，政府一方面采取了大量以强制性的“关停并转”和“砍压砸封”为标志的调节政策和措施，帮助一些传统产业实施退出或结构化改造；另一方面采取积极措施大力发展国家确定的支柱产业，机械、电子、石油、化工、建筑等保持了强劲上升态势，许多产品产量已居世界首位，成为国民经济发展中的高增长产业群。高新技术产业年均增长达到20%以上，规模迅速扩大，由先导型新兴行业发展成为最有活力的经济成分和重要的支柱产业。服务业比重提高，结构明显改善。西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和中部崛起取得明显进展，产业的区域布局进一步优化，从而使得改革开放以来形成的经济快速增长势头得以延伸，创造了28年经济平均增长速度高达9.8%的“中国奇迹”！
2、节能减排：产业政策亟待补课
西方曾经流行一种说法：“政府今天用右手解决的问题，正是昨天政府用左手造成的”。这句话用政策学语言来解释就是：不完备的政策在实施之后往会带来新的问题，后续的政策必须为前者进行补课。
如前所述，我国直到上世纪90年代才第一次系统性地颁布和实施产业政策，在取得实效的同时也难免引发一些新的问题。其中，最大的问题在于制定产业政策的时候没有将节能与环保因素考虑在内。根据1994年我国颁布的首部产业结构调整政策的总纲——《90年代国家产业政策纲要》，机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业由于对整个国民经济拉动作用巨大，而被确定为支柱产业。但是，这些行业本身也是资源消耗和环境污染较大的行业。由于长期以来缺乏严格的节能和减排指标约束，在这些支柱产业快速发展的同时，经济、资源与环境三者协调发展的矛盾也进一步加剧。
统计数据显示，2003-2005年，我国单位国内生产总值能耗分别上升了4.9%、5.5%和0.2%。2006年，在国家强力推进节能政策的情况下，单位国内生产总值能耗虽然下降1.2%，但与年初制定的能耗降低4%的目标相差2.8个百分点。资源消耗方面，按名义汇率测算，去年我国GDP总量占世界的比重约5.5%，钢消费量为3.88亿吨，占30%；水泥消耗12.4亿吨，占54%。即使按购买力评价计算，我国的资源产出效率也依然较低。高强度的资源消耗带来一个直接后果就是环境不断恶化。2006年我国化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长1.2%和1.8%，与年初确定减少2%的目标相差悬殊。环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。
当然，高消耗与高污染并非并列的独立变量，资源的高消耗在很大程度上是环境高污染的源头。初步分析，导致我国资源高消耗的原因主要有以下几个：
一是从所处的历史发展阶段来看，目前我国正处于工业化、城镇化加速的历史时期。国际经验表明，在这一发展时期，经济的发展对资源依赖性最大，消耗速度不断增长具有一定的客观必然性。日本节能技术在世界排名第一，但在上世纪60年代工业化、城镇化高速发展时期，其能耗增长速度同样也较快。
二是从所处的国际分工地位来看，目前我国正处于国际加工制造环节上。在经济全球化和国际产业结构调整过程中，一些高消耗、资源性的产业转移到中国，相应地加大了我们的资源消耗总量。随着大量“中国制造”走向世界，中国也直接或间接地出口了大量能源资源。去年我国净出口未锻轧铝70万吨，按一吨铝耗电15000度计算，相当于出口100多亿度电。初步测算，我国间接出口能源量估计在3亿吨标准煤以上。
三是从产业结构来看，与工业化和城市化相伴的是第二产业在GDP中所占比重较高。2006年，我国第二产业增加值比重高达48.7%。这一比重不仅远远高于发达国家，而且与正在进行工业化的其他发展中国家相比也高出10多个百分点。而以目前产业结构匡算，若第三产业比重增加1个百分点，工业比重降低1个百分点，全国能源消费将减少2499万吨标准煤，万元GDP能耗将降低0.018吨标准煤。
四是从改革角度来看，我国的资源价格远未到位，低廉的价格使得人们倾向滥用资源，节约资源的理念难以形成。以用水为例，我国工业用水的重复利用率平均为62%，而发达国家平均为75%-85%。生活用水浪费现象也十分严重，全国城市供水管网漏损率高达20%，仅此一项每年浪费水达100亿吨以上。
五是从技术水平看，与先进国家的平均水平相比，我国火电供电能耗约高22.1%，每吨钢可比能耗约高9.8%，每吨电解铝电耗约高7%，每吨水泥能耗约高43%，加工每吨原油能耗约高56.2%，每吨乙烯能耗约高61.7%，每吨合成氨能耗约高23.4%，每吨烧碱能耗约高14.7%，每吨纯碱能耗约高20%。有关测算表明，如果仅将这几种产品的单位能耗降低到国际先进水平，我国万元GDP能耗将降低0.145吨标准煤。
六是从企业结构来看。目前我国尚无一家工业企业进入世界前500家大企业。我国水泥企业平均规模不足10万吨，不到日本企业的1/20和韩国企业的1/40。与之对应的是，我国工业企业资源高消耗的中低档产品供大于求，而高附加值产品严重不足。
由此看来，产业政策的补课是一个系统工程，必将涉及到产业调整政策、产业组织政策、产业技术政策和产业综合配套政策等诸多方面。动向与特征把握产业新政的十大要点
我国节能减排工作自去年下半年以来开始走上了快行道。去年7月国务院常务会议通过《国务院关于加强节能工作的决定》。同月，国家发改委发布了《关于防止高耗能行业重新盲目扩张的通知》，并召开了全国节能工作会议。会上受国务院委托，国家发改委当场与30个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团和14家中央企业负责人签订了节能目标责任书。今年以来，虽然国家不再提节能减排年度指标，但并不意味着政府对节能减排工作的放松和弱化。相反，按照发改委的说法是要务必做到“三个不变、一个加大”。即节能减排的决心不变、目标不变和责任不变和节能减排的工作力度需要不断强化。
1、产业政策三大取向
节能减排是今年政府工作的重心之一，同样也是产业政策的重心。为了获得“节约结构”和“清洁结构”，中央有关部门出台了多项产业政策。初步归纳，这些政策可以分为三种类型。
（1）对产业进行调整，促进产业结构向节能环保型转换。产业结构的调整包含四方面的内容。一是完善行业准入管理制度，加快产能过剩行业结构调整，鼓励和支持钢铁、水泥、电解铝、煤炭、纺织、造纸等行业的企业兼并重组，依法淘汰水泥、电解铝、铁合金、焦炭、电石等行业落后生产能力。广泛应用先进信息技术对传统产业，特别是对钢铁、建材、煤炭、电力、石油化工、建筑等行业进行技术改造。二是突出抓好重点行业和企业。加强钢铁、有色金属、煤炭、化工、建材、建筑等重点行业，以及年耗能万吨标准煤以上重点企业的节能减排工作。三是鼓励知识密集型产业和高新技术产业的发展，这些产业涵盖生物医药、集成电路、新一代移动通信、下一代互联网、信息安全等领域。为了扶植国内新兴产业的发展，科技部、发改委和财政部联合发布的《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》指出，被认定的国家自主创新产品将在政府采购、国家重大工程采购等财政性资金采购中优先购买，并在高新技术企业认定、促进科技成果转化和相关产业化政策中给予重点的支持。四是促进服务业加快发展。
3月27日公布的《国务院关于加快发展服务业的若干意见》提出，从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展政策体系。鼓励社会资金投入服务业，大力发展非公有制服务企业。争取到2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重比2005年提高3个百分点，服务贸易总额达到4000亿美元。到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变。
（2）通过“高加工度化”来减轻以至摆脱经济发展对自然资源，特别是能源的依赖。为了促进我国产业的高加工度化，，提高加工深度和增加加工层次，促使产业重心后移，中央提出了“振兴装备制造业”的发展战略，并陆续出台了一系列配套政策。财政部、国家发展改革委、海关总署和国家税务总局联合发布了《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》，中国企业为开发、制造重大技术装备，进口部分关键配套件和国内不能生产的原材料，进口关税和进口环节增值税将实行先征后退。与此同时，国务院批准了大型飞机立项，将建大型客机股份公司。通过国家支持建造大型客机，将能够使我国科研能力、设计能力、制造工艺等都上升到一个新的水平。
（3）加快科技投入，提高经济增长中技术要素的地位。国家科技支撑计划全面启动，首批项目147个，涉及能源、资源、环境、农业、制造业、人口健康、公共安全等11个领域，安排国拨经费73.5亿元。根据测算，国家投入加上企业、地方和部门的配套投入，支撑计划的总投入将接近300亿元。发改委3月27日提出，将组织实施重大产业技术开发，重点围绕节能、清洁生产以及资源综合利用等方面的关键、共性技术，组织实施重大产业技术开发专项。重点开发的内容包括高炉炼铁高风温关键技术，液态高铅渣直接还原工艺技术，多级换热步进式冷却水泥节能关键技术，新型节能变压器设计技术，新型无功补偿技术；共伴生金属矿产资源高效利用技术，涂料级高岭土稀相换热煅烧技术，电解铝固体废弃物的无害化利用技术，废塑料、废轮胎等可再生资源高附加值先进技术利用等等。
2、产业政策七大特点
（1）与短期宏观调控政策相融合。今后，新上项目必须进行能源消耗审核和环境影响评价，不符合节能环保标准的不准开工建设，现有企业经整改仍不达标的必须依法停产关闭。
（2）注重发挥市场机制作用。综合运用价格、财税、信贷等经济手段，促进节能环保工作。增加安排国债资金和中央预算内资金支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设。继续加大重点流域、重点行业污染治理力度。燃煤电厂必须安装脱硫设施，对非正常停运脱硫设施的电厂扣减脱硫电价，并实施处罚。建立国家节能专项资金。制定节能节水和环保产品目录，出台鼓励生产和使用列入目录产品的税收政策。研究建立对量大面广的节能产品的财政补贴机制。研究试行强制采购节能产品的办法。
（3）与价格体制改革相结合。国家发改委将扩大实施差别电价和水价政策。推进城镇供热价格改革，实行按用热量计量收费。落实电厂脱硫上网电价政策。健全排污收费及污水、垃圾处理收费制度，合理提高征收标准。积极稳妥地推进水、电、成品油、天然气等重要资源性产品价格改革，健全矿产资源有偿使用制度，建立生态环境补偿机制。
（4）与区域政策相结合。节能减排不搞“一刀切”。各地根据自身情况，制订不同的发展指标。比如，天津、河北已确定2007年降耗4.4%的指标；山东确定2007年的万元GDP能耗下降指标为4.5%。云南、浙江、青海、北京等将单位降耗指标在过去的基础上进行不同幅度的上调。
（5）与外经贸政策相协调。商务部办公厅发布的关于2007年全国吸收外商投资工作指导性意见明确提出，我国将采取有效措施，严格限制外商投资高耗能、高污染、低水平产业。与此同时，财政部发出通知，自2006年11月1日起,我国将以暂定税率形式对包括铜、镍、电解铝、钢坯等110项金属类资源初级产品加征出口关税。其中，铜、镍、电解铝等11项有色金属产品为15％,铁合金、生铁、钢坯等30项钢铁产品为10％,同时下调58项进口商品的税率。
（6）与行政手段相结合。在市场改革，尤其是资源价格改革没有到位的情况下，产业结构的转型在很大程度上还必须借助于非市场手段。由于经济快速增长，企业利润增幅较高，有些地方不仅默许既有的小火电、小煤矿开足马力，而且新建了一大批规模小、效率低、污染重的投资项目。对于这种由于行政行为出现的偏差必须借助行政手段纠偏。
（7）与法律手段相结合。加快相关法律、法规制定出台步伐。环保降耗由“辅助”变“前提”
根据产业结构高度化理论，一个国家的产业结构必须不断适时地从低级向高级转换，才能真正实现赶超和保持经济的持续增长。由于以财政政策和货币政策等为主要手段的宏观调控主要是针对经济的短期运行，解决的是经济周期波动问题，而经济结构转型和产业结构升级都是重大的战略问题，不是短期宏观政策所能应对，这一历史重任只能由产业政策来承担。
在上个世纪，我国的产业政策制定原则基本上是“短线”指向，即哪些产业供应最紧张，就成为当时重点发展的产业。但是，进入新世纪以来，我国各个产业基本上全面结束了“短缺”状况。产业政策在这样的理念下就失去了明确的方向，在一定程度上陷入了迷茫困境。最后的结局是，产业结构调整的目标不断扩展，陆续形成了一组多方向的结构目标：重申农业的国民经济基础地位，提出要加快现代化农业发展；明确科学技术是第一生产力，加大与技术改造、科技开发密切行业的支持力度；为了缓解就业矛盾，提出大力发展第三产业。这些目标虽然各自具有各自的合理性，但是放在一起，却找不到一个中心，也找不到彼此之间内在的直接关联。直到十六届三中全会提出树立全面、协调、可持续的新的发展观，转变增长方式，加快结构调整，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新路子，产业政策才逐渐找到了它的新重心——节能减排！
现在，人们已经清晰地意识到了一点：节能环保不能再作为经济增长的附属，而必须作为经济增长的前提。为了实现国民经济可持续发展，“节能减排”将是一条不归的路！
首先，有关理论表明，调整产业结构，实现向后工业化阶段的顺利过渡，是降低消耗的最有效途径。但是，我国正处在城市化进程加快、居民消费升级、基础设施建设加快的阶段，即处于“家园建设”阶段。对应的工业的发展阶段则是重化工业的中期，资源消耗和单位GDP的资源消耗正处于“爬坡”时期，这是一个我们不可逾越的历史阶段。而且，由于我国区域广阔，区域差异巨大，我国的“家园建设”时期可能会比许多国家持续的时间会更长。在这样的情况下，我国通过促进产业结构大幅升级来减少资源消耗强度的余地十分有限。
其次，资源低价时代已经一去不复返，未来的资源价格总体上将呈现不断上涨的发展趋势。从世界工业发展历史看，先发资本主义国家在工业化阶段采取了从殖民地或落后国家掠夺资源的方式，将资源有限性与经济发展的矛盾掩盖了起来，产业政策主要只需考虑劳动力和资本等要素的配置和组合，而不必考虑自然资源的节约。二战之后，掠夺殖民地的方式已经行不通，但是上世纪50年代末和60年代一大批新的石油及其他资源相继被发现和开发，资源供应总体上是处于“供过于求”的状态，节约资源自然也排不上议事日程。但是从上世纪70年代以来，由于新发现的资源已经远远赶不上世界经济需求的增长，各类资源过度消耗和迅速枯竭的现实已经明确无误地摆在了世人的面前。
事实上，到了今天，不仅作为工业原料的能源资源、矿产资源及森林资源，而且土地资源、水资源、甚至空气资源都已到了必须节约使用的地步。
从上世纪70年代以来，由于新发现的资源已经远远赶不上世界经济需求的增长，各类资源过度消耗和迅速枯竭的现实已经明确无误地摆在了世人的面前。事实上，到了今天，不仅作为工业原料的能源资源、矿产资源及森林资源，而且土地资源、水资源、甚至空气资源都已到了必须节约使用的地步。对策与建议
1、需要加强对衰退产业的指导。在产业结构转型时期，由于产业升级的结果，一些产业必将进入衰退阶段。由于衰退产业积存了大量过剩生产能力和劳动力，如果政府不对衰退产业加强指导，以实现衰退产业有序退出，那么，衰退产业的资本和劳动力等生产要素将难以顺利退出，企业倒闭和失业的增多也容易引发社会震荡。在新的产业政策指引下，高消耗和高污染行业中的许多中小企业将首先面临行业退出风险，政府应当出台特定的政策甚至成立专门机构，指导这些行业淘汰设备、限产、限价，有效实现中小企业的有序退出。
2、建立健全新的产业政策的执行机制。我国早已制定了许多节能环保政策，但迄今为止效果不明显，一个重要的原因就是，缺乏政策执行机制。以节能灯为例，我国是最大的节能灯生产国，占世界总量的90%，但这些节能灯70%是用于出口。为什么这些产品不能在国内销售？事实上，国内在这方面的潜在需求非常大。据专家测算，如果在全国范围内推广使用12亿只节能灯，其节电效果相当于新建一个三峡工程。但是，由于我国鼓励节能环保的政策没有落实到位，产品面向国内市场的企业如果将传统产品改造为节能产品，往往因为新增设备而加大企业成本，却不能获得额外的补偿，所以缺乏积极性。因而，在发展节能环保产业的过程中，我们有必要学习新农村建设过程中所使用的直补方式，建立专门基金，直接对生产节能产品的企业进行补偿。
3、产业政策在一定时期内应保持连续性和稳定性。由于产业政策必须遵循产业发展规律，必须适应一个时期的技术水平。所以，产业政策必须保持一定时期的稳定性，必须与相关产业的发展周期、技术条件相适应。企业的投资、经营活动从决策到实施需要较长时间，需要耗费大量的人力、物力和财力，如果政策前后不连贯，朝令夕改，将会使得企业无所适从，造成重复建设、资源浪费和其他损失，也影响到产业政策的有效性和权威性。事实上，许多企业反映他们要的只是一个公平竞争的环境，“给钱不如给政策”，制定一个好的政策可能胜过数以亿元计的科研投入，要通过制定适当的产业政策并在一定时期内保持连续性和稳定性，合理引导企业预期。世界上不少经济发达国家，往往就是几项明确、稳定、有力的政策，就能增强本国企业的活力和竞争力，有效地实现既定战略和发展规划。4、产业政策应适应经济全球化和WTO的要求。在我国加入WTO的条件下，由于“非歧视原则”、“国民待遇原则”以及经济全球化的存在，使得政府与产业政策的作用空间和强度受到很大约束，尽管如此，WTO还是为发展中国家提供了具体的特殊待遇和差别待遇，即使是发达国家，政府补贴也大量存在，如美国在航空航天、医药、新能源这样一些典型的尖端技术行业以及军事工业，政府补贴十分普遍，只不过补贴的形式和范围不同而已，产业政策还是可以发挥效用的，只是要特别注意实施手段，避免授人以柄。首先要完善产业损害预警机制，制定出既不违反WTO基本规则，又能适度保护我国产业安全的保护性产业政策，特别是要积极探索加快我国产业安全保护前置化的措施。其次要加快建立反倾销的制度体系，支持合法的经济性垄断，消除行政性垄断，强化竞争机制，消除由于行政性垄断造成竞争不足、扼杀市场机制活力的问题。再次要积极推进产业技术标准制定和国际协调，利用产业技术标准来保护国内市场资源和民族产业。
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