以3G发牌为契机力推电信市场改革

　　中国电信改革在经历了一个“黄金”时期后，事实上已经处于停滞不前的状态，并面临着竞争不足、产权单一、三网融合缓慢以及监管体制亟待改革等各种问题。３Ｇ牌照发放的意义，不仅仅是新技术的导入和产业化应用为电信业的发展提供了机遇，更重要的是，它为电信市场的进一步改革提供了一个不容错过的契机。

　　                           　　电信市场改革面对的主要问题

　　（一）竞争不足问题

　　电信行业现有的竞争格局远不是充分有效的，垄断而不是竞争依然占据了主导地位。这一局面与电信行业以行政分拆和重组为主导的改革思路有关。现在来看，１９９９年对原中国电信的纵向分拆，只是将其对固定业务和移动业务的“综合垄断”变成了中国电信和中国移动对固定业务和移动业务的“专业垄断”，这一分拆与竞争无关；２００１年对中国电信的二次分拆虽然是一种横向分拆，但这一分拆只是导致了新的中国电信与中国网通之间的“划江而治”。时至今日，两大公司之间依然是互不侵犯对方领地，和平相处。不论是出于二者之间的默契合谋，还是基于本地电话的自然垄断性质，总之，横向分拆并没有导致两大公司之间实质性的竞争。基础电信业务领域竞争相对充分的是移动通信业务。但实际上，由于移动通信服务的价格长期以来几乎是一成不变，只是在最近几年才有所松动，因此，中国移动与中国联通之间的竞争更多的是一种非价格竞争。在两大公司提供的服务产品如此同质的情况下，离开了价格竞争，非价格竞争比没有竞争好不了多少。仅仅依靠行政分拆和重组手段，而不结合市场准入的放松来建立电信行业的市场竞争格局，就必然会出现竞争不足的问题。因为不论是纵向分拆还是横向分拆，政策制定者从一开始就试图避免电信巨头之间可能出现的激烈竞争。竞争不足使得电信公司坐享垄断的高额租金和高额的工资福利，缺乏提高运营效率的动力机制。

　　（二）产权单一问题

　　现有的电信运营商都是清一色的国有企业。尽管最大的四家公司，包括中国移动、中国联通、中国电信和中国网通先后在海外上市，但国有资本“一股独大”的局面并没有根本改观。令人奇怪的是，电信企业可以有限度地向外资开放，并在中国加入ＷＴＯ后承诺对外资更大程度的开放，但何以对国内的民营资本一直大门紧锁，时至今日，也没有就电信行业向民营资本何时开放、如何开放给出明确的时间表。国有资本“一股独大”带来多方面弊端：其一，电信企业的激励约束机制被严重弱化，这导致电信企业不思进取和严重的低效率；其二，政企不分难以根本改变，企业的治理结构难以规范。作为国有资本的所有者，政府的一个重要职能是保有对电信公司高管的任免权，这种权力进而演变成对公司经营活动的干预。因此，所谓的自主经营、自负盈亏只能流于空谈。其三是监管机构存在着被电信企业俘虏的巨大危险。事实上，在监管部门看来，电信运营商的利益也就是国家利益所在，优先维护运营商而不是消费者的利益也就成为监管政策的基本取向。由此可以解释为什么监管部门在政策取向上更倾向于限制竞争而不是鼓励竞争。

　　（三）三网融合问题

　　在互联网技术出现之前，电信网和有线电视网处于一种完全隔绝的平行的发展状态，无论是其物理网络、技术特点还是服务的内容都截然不同。随着网络技术的兴起，电信网和有线电视网开始朝着ＩＰ技术方向演进，这使得无论是电信运营商还是有线电视运营商都可使用单一的物理网络运营多种业务，用户也可通过单一的接入方式分享运营商提供的多种服务。电信网、互联网和有线电视网的融合因此也被普遍地认为是全球的一个大趋势。但是，中国的三网融合却一直受到严重的阻碍。究其原因，一方面是由于各个网络的技术标准不同、业务定位不同以及受接入网带宽的限制，使得网络和业务融合的实际进展大大低于人们的期望；另一方面，则是由于电信和有线电视分而治之的监管格局。分而治之不可避免地导致电信和广电之间画地为牢、各据一方的局面。按技术专家的共识，前一个问题并不是症结所在，尽管解决技术融合和带宽问题需要时间，但问题终究可以解决，而且这一过程不会拖得太久；问题的症结在于分而治之的监管格局，如果电信网和广电网依然画地为牢，不允许相互进入对方领地，那么二者的融合就无从谈起。

　　（四）监管体制问题

　　监管体制所面对的不仅是电信网和广电网融合所产生的大电信的监管问题，更重要的是如何实现电信政策制定与电信日常监管之间的分离，特别是监管机构的独立性问题。现行的政监合一的模式是历史上形成的，尽管名义上的政企分开已实行多年，但是监管部门与企业之间依然关系密切。事实上，主要电信企业的高管与监管官员之间一直存在着的人员互换和流转，表明二者之间的关系“剪不断、理还乱”。这使得电信监管政策一直是以电信企业的利益为导向，而不是以消费者为导向。

　　　　                                 ３Ｇ与电信市场改革

　　在产业组织领域享有盛名的保罗·乔斯科在对２０世纪７０年代以来的放松管制和产业重组的经验进行总结时认为：“技术变迁、供求条件的变化和利益集团政治”是推动放松管制的基本动力，同时，有关“政府管制、放松管制和管制改革如何影响价格、成本、创新和消费者福利的经济研究”对改革政策的出台也产生了重大影响。在上述因素中，技术变迁可能是最为重要的一个因素，这一点也得到了中国电信市场改革的印证。１９９４年联通的成立很大程度上得力于第二代移动通信技术——即ＧＳＭ技术对模拟移动技术的替代，而吉通公司的成立则得力于数据通信技术的飞速发展。之后，互联网技术的兴起和大规模商用化则导致电信增值业务领域的大规模开放，同时，ＩＰ电话的兴起又进一步导致了长话业务领域的激烈竞争。而在有线电视领域，数字化网络技术的发展也推动了有线电视服务商业化步伐的加快及竞争的加强。现在，３Ｇ技术正趋向成熟，大规模商用化势在必行。因此，如何以３Ｇ为契机，为深化电信市场改革注入动力，值得人们期待。

　　（一）强化竞争

　　即使３Ｇ牌照的发放对象会像人们所猜测的那样，仅仅限于中国移动、中国联通两家在位运营商以及中国电信和中国网通两家固话运营商，移动业务领域的竞争也将由双寡头竞争变为四个旗鼓相当的竞争者相互竞争的格局。竞争者数量的增加，使得运营商之间的默契合谋变得更加困难，竞争也将更加充分和激烈。事实上，尽管３Ｇ尚未发牌，但其对竞争的影响已经显现。移动通信服务资费在最近几年的向下调整以及资费定价的市场化取向，很大程度上是在位运营商对３Ｇ发牌日益临近的一种提前反应。因为，在新的竞争者加入后，移动通信服务资费的下降在所难免，为了稳住用户和防止新竞争者侵消其用户，在位运营商提前降价不失为一种明智之举。当然，３Ｇ发牌不仅影响移动通信服务的竞争格局，而且当本地移动服务资费与本地固定业务资费十分接近时，移动业务和固定业务之间的竞争也将变得更加激烈。

　　（二）产权改革

　　无论从政治环境还是资本市场环境来看，对在位运营商进行产权多元化的改革，都面临着难以逾越的障碍。开放市场准入，引入以私有产权为主体的民营资本进入电信行业的渐进式改革，所面临的阻力相对要小得多。由于本地电信业务的自然垄断特征，即使开放民营资本的市场准入，民营资本是否有进入意愿以及是否有进入能力都存有疑问。而在移动通信领域，自然垄断的特性要弱得多，市场准入的门槛也相对较低。因此，移动通信市场是开放民营资本市场准入的一个最佳试验场，而３Ｇ牌照的发放则为这一试验提供了难得的机遇。如果电信管理部门能够在３Ｇ牌照发放中采用竞价拍卖方式，并允许民营资本参与竞标，则中国电信的民营化进程和改革进程将是一个里程碑性的事件。而如果错过这一机遇，中国电信业的民营化试验或许将变得遥遥无期。

　　（三）网络融合

　　与第二代移动通信业务基本上是以话音通信为主不同，３Ｇ业务的核心是将话音、图形图像和文字集成在一起的多媒体服务，其中以信息娱乐为主的服务，特别是手机电视业务将是３Ｇ业务的重点所在。尽管手机电视业务面临着不同的技术标准和路径选择，每一种路径对于广播电视网的依赖程度有着巨大的差异，但是，不论是选择哪一种技术标准和路径，移动通信与电视业务的融合问题都是难以绕开的问题，特别是在广电部门控制电视节目内容资源的情况下。虽然发展手机电视业务将使广电和电信共同受益，但是，由于选择不同的手机电视标准会对二者间的利益分配产生显著影响，因此广电部门和电信部门之间也存在着激烈的利益冲突，这导致二者在标准选择和产业化策略方面各执一词，相互之间的竞争和冲突也有愈演愈烈之势。如果这种冲突不能有效解决，则手机电视业务在中国将难以得到快速发展，这也势必会影响到３Ｇ发牌之后的营运状况。

　　（四）监管改革

　　在渐进式改革的大背景下，打破 “政监合一”，建立独立的电信监管体制的诸多条件还不具备，比如作为电信监管基本法的《电信法》尚未出台，使得电信监管“无法可依”；国有资本“一股独大”，导致运营商与监管机构之间利益的同源性；电信监管政策的制定缺乏社会参与和监督，导致电信政策目标偏离公共利益等，上述状况使得独立的电信监管目标很难一步到位。但是，如果以条件不成熟为借口，维持现有的监管体制，则独立的电信监管体制将永无建成之日。打破上述僵局，既需要改革的勇气，也需要机遇的配合。而３Ｇ牌照的发放则提供了这样一个机遇和突破口。３Ｇ牌照发放不仅仅是新技术的导入和产业化应用问题，而且也涉及到牌照的发放规则和程序，涉及到未来３Ｇ运营的监管问题。如果延续既有的监管体制，则电信市场所面对的各种问题也将如影随形。因此，成立独立的３Ｇ监管委员会，统筹负责牌照的发放（包括确定发牌时机、数量和规则等）以及未来的运营监管（包括公平的竞争、网络的互连互通、资费、不同业务的融合以及网络服务商与内容服务商的关系等）不失为一种有效的策略。而这一试验也将为建立更加全面的独立的电信监管体制改革提供经验。