城乡规划法草案一审 严禁盲目扩大城市建设规模

　　城乡规划将走出纯技术性路径，增强法律性，并体现公共政策的走向。

　　4月24日，十届全国人大常委会第27次会议上首次审议了《城乡规划法》草案。

　　中国行政法学会副会长姜明安对此评价说，“规划牵涉千千万万人的切身利益，城乡规划法应该从增强法定性、民主性的方面，解决规划合法性、合理性的问题。

　　而参与起草草案的建设部城乡规划司司长唐凯认为，新法调控城乡建设分割规划模式和管理各类空间资源，将成为国家宏观调控的重要手段之一。

　　城乡旧规划七大弊症

　　目前规范城乡规划的法律，主要是“一法一条例”——制定于1989年的《城市规划法》和1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》，而从1990年到2006年，我国的城市化率已经从26.6%提高到43.9%。

　　建设部部长汪光焘在做草案说明时总结了现行城乡规划面临七大问题。

　　最主要的是城乡二元分割，就城市论城市、就乡村论乡村的规划管理模式不符合城乡统筹的发展需要；一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，搞“政绩工程”“形象工程”。

　　此外，有的地方在制定规划和实施规划过程中，缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与；乡村规划管理非常薄弱；密集城市群的发展需要统筹协调；土地使用制度改革和投资体制的改革导致规划实施制度需要调整；对规划违法行为的处罚力度和责任追究需要完善，等等。

　　唐凯也表示，现行规划法律对公共管理、依法行政的要求偏低，对政府本身的监督限制缺乏，城市规划编制应确定内容相对含糊不清，强制性的内容也不多。

　　从2000年开始，建设部就着手城乡规划法的制定。

　　此次提交全国人大常务会首次审议的草案，在调整范围上统筹考虑城市和乡村的建设和发展，确定了规划中需要遵守的节约土地和资源、保护生态环境、保障公共安全等原则，明确了城乡规划的体系，根据不同种类、层级的规划规定了规划编制、审批、实施、修改的职责、程序以及监督检查机制，并完善了建设项目在选址、取得土地到实施建设等环节的规划许可制度，还强化了对规划违法行为的责任追究。

　　新法体现了法定性和民主性导向

　　而在长期从事土地和拆迁法律事务的王才亮律师看来，新法至少有三大亮点。

　　首先是打破城乡分割，统筹规划，这可以避免基础设施建设上的重复浪费，也增加了农村获得资源投入的机会。

　　其次，新法强调了规划的稳定性和法定性。针对现实中随意、频繁变更规划的问题，草案严格了规划修改制度，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改。

　　而且修改程序极为严格，应先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案，修改后的规划应该按照原审批程序报批。汪光焘就强调，“规划不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改。”

　　王才亮对本报分析说，规划是政府管理的重要手段，随意修改将导致规划流于形式，强调其法定性，也就是强调依法管理。

　　还有一个亮点是草案强调了规划的民主性。

　　草案规定，城乡规划在报送审批前，除了国家规定需要保密的情形外，组织编制机关应当将规划予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，且公告时间不得少于30日，在报送审批材料时需要附具体意见采纳情况和理由。这个规定增加了公众参与的机会。

　　同时在对规划实施上，除了强化规划主管部门的行政监督和人大的监督外，还强化了公众监督。草案规定规划经批准后必须公布，任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动向城乡规划主管部门查询，对违反城乡规划的行为提出检举、控告。

　　不过，王才亮提出，草案对公众参与，特别是规划相对人、利害关系人的参与途径保障仍嫌不足，在具体的建设项目规划实施中，《城乡规划法》和《行政许可法》的衔接问题没有解决。

　　《行政许可法》对行政许可实施中需要听证的情况做了规定，但是《城乡规划法》的草案中，规划公示和听取意见，具体采取什么形式，哪些情况下需要举行听证会，听取相对人和利害关系人的意见，并不明确。

　　王才亮说，规划实施和调整往往会导致居民搬迁，或住所周边环境变化，城市建设中由此产生的矛盾很多。如果不明确利害关系人在规划编制、实施中的权利，会导致很多争议和扯皮。

　　新法具有公共政策属性

　　唐凯还分析认为，和过去相比，《城乡规划法》的一个根本的变化是走出了过去从前苏联学习来的城市规划思维，使规划成为公共政策的体现。

　　过去几乎所有的投资都来自国家，规划也就只是技术性的工作，通过规划技术支持落实到空间上，确定要如何做。

　　而在市场经济条件下，投资主体多元化，城乡规划具有越来越多的公共政策属性，是调控城乡建设保护和管理各类空间资源的法定依据，是国家宏观调控的重要手段之一。

　　比如，草案就规定，城乡规划中确定的各种公共服务设施的用地，禁止擅自改变用途，城市、县、镇政府制定近期建设规划，应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房以及生态环境保护为重点。

　　除此之外，杜绝规划腐败也成为人们寄于城乡规划法的重要使命之一。

　　王才亮说，现实中规划腐败主要存在于建筑领域的规划变更。

　　据唐凯介绍，新法将着力建立健全体制机制，以利于防范规划编制实施过程中各种腐败问题；严格明确规划许可审批和实施管理行为，杜绝任意修改规划强制性内容和规划许可等以权谋私的现象。