任勇：生态补偿机制促进和谐增长的新手段-搜狐财经

　　第三届中国财富论坛于2007年4月27日在北京钓鱼台国宾馆芳菲苑隆重开幕，本届论坛主题是中国商机与全球合作。搜狐财经(相关:理财证券)作为本次论坛的联合承办单位，从论坛现场发回精彩报道：

　　任勇（环保总局政策中心副主任）：

　　各位下午好！非常高兴有机会跟各位汇报一下，有关生态环境保护方面的构象。

看了下午的标题，我讲这个可能大家未必感兴趣，首先生态环境保护总体上来讲，是给大家创造财富，或者说提供机会很少，凡是需要财富。

　　一、生态补偿机制，作为促进和谐增长的新手段，主要是想介绍环境保护在新时期的一些政策新动向。问题怎么提出来的？首先看照片，这是甘肃剩从上游到中游到下游的情况，上游由于水资源或者中游水资源过渡使用，使下游变成了荒芜，这涉及到了下下游协调发展的问题。

　　流域中还有一个典型的例子，在深圳有一个水库，水供给香港作为流动水源的流域，可以看到上游的水非常清澈，但是他们过着比较贫困的生活，江西东江源头人均GDP大概是我们全国人口的1/3，是广州人均GDP的1/5，所以他们保护了环境、造福了下游，但是上游受穷。

　　松花江污染，上游受污染谁买单，是不是要下游承受污染造成的破坏。目前资源开发特别是矿产资源开采的过程中，资源拿走了，但是把严重的生态欢喜问题留给了当地。一个是金属矿产，一个是煤矿造成的局部生态环境破坏。实际上这种现象在我们历史上，以西部地区是严重存在的，在计划经济时代，国家从西部地区拿走了大量的矿产资源，把严重的生态环境问题留给了当地。实际上地区之间的生态问题和发展问题有冲突。甘肃厂庆油田在开采过程中造成了严重地下水污染，这口井原来打到了20米，现在已经打到了100米。从地下水留出去的水都是黑色的。广西的自然保护区，是国家的森林公园和自然保护区，但是当地人非常平困。去了之后心情非常难受，我本人不像企业家，所以口头没有多少钱，拿出了500块钱当时捐给了学校。

　　总的来看，中国由于生态环境问题引起了发展问题过程中我们面临，因为区域性的生态环境问题影响了发展问题，主要我国将重要的生态区像大江大河的水源区，重要性的保护区，以及流域，还有就是矿产资源开发。总的来说这些地区的生态保护问题不能得到很好的解决，就是我们保护与发展有着严重的冲突。他的本质是说，在上下游之间，包括国家，和当地老百姓之间存在着流域环境利益引起的经济利益，在这些群体之间，或者说地区之间不公平的分配。下游保护的环境，他保护的环境结果像清澈的水无偿占有。这些是问题的本质，结果造成保护者没有回报，破坏者没有得到惩罚，享受者没有付出。所以存在着很大的发展和保护的矛盾。

　　应该说这样一种矛盾，表明上看是环境利益的再分配扭曲，实际上是环境利益背后经济利益分配关系的扭曲。所以说应该怎么办？应该给保护者支付他们的保护环境补偿，对于破坏环境的应该给予惩罚，也是一种经济支付或者说是赔偿。这种补偿、赔偿的利益关系是什么？就是现在提出的以生态系统所具有的生态效益为基础所产生的经济支付关系，这就是我们所说的生态补偿。

　　二、生态补偿所做的工作以及地方的实践探索。

　　应该说生态补偿这个概念这个名字的出现，在90年代中后期已经有了。为什么是有这样一个概念的产生，除了刚才我们介绍的解决了这样一个现实保护和发展的冲突之外，与我们整个社会经济发展的历史阶段是分不开的。我们知道94年十四大正式提出建设中国特色的社会主义制度，含义就是说我们对环境保护来讲，就是要更多地应用市场的手段和经济的办法来解决环境问题。随着可持续理论的发展，关于生态服务，比如说森林生态系统保持水土、净化空气，像这样的生态服务功能如何价值化、量化，用市场价值的办法去衡量他，也开始起步研究。

　　我国环境保护起步于污染防治，到90年代后期，生态环境保护的问题已经进入了整个环境保护的重要议事日程，就是两个并重，对于生态保护开始给予重视。面临我们一贯的资源资金短缺的问题，也促使了这样一个生态补偿概念的提出。

　　实际上在90年国务院环境保护的决定上，当时的国家环保局发布了这样一个通知，可惜02年作为乱收费项目废止。到2000年、01、02年随着我国重大生态工程的到位，生态补偿的做法也开始纳入政策体系中。比如说保护工程，以及专门成立的生态效率积极，这样的工程都是让老百姓把耕地拿下，我给你一定的经济补偿或者粮食对接。同时我们用生态补偿服，生产规定中是用来矿产资源开发用的，而实际操作的时候基本没有用到这一块。生态补偿费主要用于矿产资源的勘探补偿。

　　我们改变了过去认为环境无价的概念，举个简单的例子，大家知道全球系统变化，变暖，国际上有一个公约，下面有一个议定书，议定书规定发达国家在90年的水平上的规定，意义是把大气的空间作为新资源分配给所有的国家，所以我们没有承担义务，如果承担义务排放温室气体空间就会受到约束。

　　新时期资源环境问题进入社会基本矛盾的重要方面，关于这一点总理讲过，发展中遇到两大问题：第一，过去生产力落后，或人民群众日益不断增长需求的文化矛盾；第二，资源环境对经济发展的约束。学者对这还有另外的表述，社会主义社会初级阶段面临的基本矛盾没有变化，仍然是从小学开始学的，生产力落后划等号的直接矛盾。广大农区对公共服务不断增长和供给短缺，比如说医疗、教育。资源环境对经济增长的瓶颈约束，在这样的背景下，科学发展观跟和谐社会的提出也是一个重要背景。前面的提出也是两个重大背景之一，对新时期的环境保护重大的战略意义，是在著名环境和经济的关系上发生了转型。在这样一个大的背景下，生态补偿机制的问题，得到了中央领导的高度重视。

　　首先从03年开始“两会”代表关于生态补偿机制的提案剧增，特别是我们从05年的3月份，从人大会的政府工作报告明确提出这样的趋势。05年6月份温家宝在中央民族工作会议上也提出这样的问题，当时提出这个问题主要解决老少边穷地区，特别是少数民族地区发展与保护的关系问题。实际上与民族和谐有一定问题。05年12月国务院环境保护决定、“十一五”规划以及第六次环保大会，中央领导和我们这些关键性政策文件对我们提出了关键的要求。

　　这个问题说应该已经上到了重要议事日程。

　　三、国外如何做。

　　国际上一种就是公共购买，比如说宝贝性属性计划，相当于我们国家的退休环操，这些资金全部来至于政府，以及墨西哥公共基金形成的生态系统保护。私人交易，这有典型的例子，法国的矿泉水公司自己要保护水源地可能要花很多的钱，他请上游的老百姓不要去种植农作物，不要使用化肥农药，提供一定的补贴效果会好很多。我们提供了新安江的例子，安徽保不保护新安江的水，他对水资源的影响是很大的。以及美国的纽约，自己处理水净化设施，原比提供纽约上游的水资源保护费用低的多。这就是典型的私人交易。

　　开放贸易，这是中国比较火爆的CDM项目，可以吸引国际投资，减下来的就是二氧化碳，可以卖给他。截止目前为止，我国批准的CDM项目有300多个。另外像国际上保护的目标能够确定一定的保护额度，按总量的额度去分配给不同的主体就可以实施交易。

　　生态标签，如果我们的产品挂上生态标签，他的价格就要比一般的价格市场要高。消费者买了这些产品之后，相当于变相给了我们的生态牺性者。

　　四、建立生态补偿机制的战略与框架。

　　第一，目前到底要解决哪些类型或者哪些问题的补偿。

　　现在看大概有六大类的补偿问题，比如说流域、区域制度、跨两个省流域的地区，城市水源，以及一个辖区内的水域。对于六七类需要建立补偿机制的类型来讲，我们建议国家先重点抓好跨省区的，和国家重要工业资源保护区，比如说青海三江源的保护，类似这样的重要生态工业区机制建立。对于政府来讲主要抓好自己本区内的，特别是流动水源的保护机制。

　　第二，要建立生态补偿机制，必须解决我们的法律依据问题。

　　刚才看到若干现象，这样的现象要让他们地方把这个事解决了，必须建立法律依据，这个法律依据实际上是“十一五”规划提出的四区分区发展战略，竞争开发区、县级开发区、优化开发区等等，如果说主体优化发展方向定位了，生态发展的价值定位也确定了，这个地方要不要补，这跟这个地方的定位基本上可以建立起来。当然光有这个依据不行，还得有我们的保障制度，最关键的是我们干部的政绩考核和GDP的指标问题。如果说对青海的三江源问题，黄河、长江的源头地区，我们仍然考地方长官的GDP，这个地方没有办法保护，只能说破坏增加GDP。

　　第三，如何补偿。

　　按照经济学来看，对于向上游保护了生态环境，但产生的效益，正外部的效益让别人无偿占有的，我们建议的补偿依据，要补他自己生态投入的成本，再加上由于保护了生态环境的发展散失发展一些机遇的成本。对于这些造成的破坏，我们建议补偿依据考虑对当地发展造成的损坏，同时要恢复当地的环境所需要的费用。为什么要政策依据？他还是有概念性的。有了政策依据，实际的补偿从整体的利益协商解决。

　　第四，建立生态补偿机制的政策工具。

　　现在有两大类公共政策和市场政策两大类九种手段可以很好的利用建立国家生态补偿机制。针对不同的类型，比如说生态功能区，还有城市水源地的补偿，以及中小水流之间的补偿，对于不同的政策手段去建立。而且我们跟国际上的重要区别，中国补偿的机制就是建立不仅仅是出钱，我们发展可以同样得到这样一些问题。

　　第五，财政政策设计。

　　财政政策设计最主要是把改革我们现在财政转移支付制度，现在我们改革存在的支付制度大概有50多个因素来决定给哪个地区，一年给多少财政资金。现在是不是要在这个因素中，考虑三到四个生态环境保护的因素，来调整，像这些地区财政转移支付的额度。也就是说把我们生态补偿的问题纳入到国家公共财政转移支付的制度中，这是纵向的，还要对地方中上下游之间的支付制度。

　　对于资金的使用，可以利用专项办法，把现有的分散在各个部门的大量资金，集中管理、统一规划，并不影响我们部门现有的利益，但是可以集中解决我们现在区域面临的重要生态的解决，提高效率。

　　最后还有建议，生态补偿，不仅仅是生态保护的问题，实际上是重大区域协调，发展过程中，不同阶层利益关系调整的重大问题。所以将来在体制上，应该有一个协调、甚至是仲裁的机制。在国家层面，可以建立类似委员会的形式，地方层面也可以参照，去建立类似的机制。

　　我们建立了补偿，同时要考虑赔偿机制。当然在中下游要出钱的补偿者，给补偿人、给了资金、给了机制，如果被补偿人违约可能就要建立赔偿机制。在这样一些将来的政策机制中，对企业来讲，开放市场贸易对市场的交易，实际上对企业家是一种机会。

　　在不久前，上个月北京市财权交易所，正在考虑建立中国炭市场交易所，或者说污染排放的交易所。目前芝加哥有这样的交易所，香港也有，诸如此类，我们利用市场手段进行环境保护或者说补偿类似这样的机制中，我们还是有机遇的。

　　谢谢！

(责任编辑：丁潇)

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