行政审批改革步入深水区 靠审批获利部门成难点

　　　嘉 宾：湛中乐(左)北京大学法学院教授

　　　周汉华(右)中国社科院法学研究所研究员

　　主持人：本报记者 肖潘潘 范正伟

　　核心阅读

　　国务院对行政审批制度改革作出全面部署，至今已6年；《行政许可法》颁布实施，至今近4年。

　　三轮审批改革，砍掉过半项目。有人说，行政审批改革成功结束了；有人说，即将结束了；更多的信息则表明，审批改革正在步入深水区，硬仗刚刚开始。迎面而来的新一轮行政审批改革，将触及哪些深层次矛盾？该如何撬动新的难题？

　　“牵一发而动全身的系统工程”

　　就项目清理论项目清理，会出现反弹反复

　　主持人：国办日前发出通知，要求对现有行政审批项目进行集中清理，当前行政审批制度改革已到何种程度？改革重点又是什么？

　　周汉华：如同其他领域的改革一样，行政审批制度改革也是渐进改革的思路，随着改革进一步推进，各种难度与挑战会逐步加大，从这个意义上讲，行政审批制度改革已经踏入“深水区”。

　　行政审批制度改革可以说是“牵一发而动全身”的系统工程，尤其要重视配套改革的全面推进。如果就审批项目清理论审批项目清理，可能很难取得实质性进展，甚至会出现反复和反弹，因此，当前改革重点是要加强配套制度建设，进行配套改革。

　　“改革将触及更深层次矛盾”

　　靠审批权获利颇丰的部门，将成为改革难点

　　主持人：近年来不少政府官员因为滥用行政审批权而先后落马，暴露出行政审批改革中的一些问题和矛盾。在接下来的行政审批制度改革中，主要存在哪些难点？怎么解决这些难点？

　　湛中乐：行政审批改革推行到现在，必然触及一些更深层次矛盾，遇到的阻力肯定会很多。首先是观念更新的阻力。仍有不少行政管理人员习惯于计划经济条件下的管理办法，重审批轻监管，甚至认为管理就是审批。取消了审批权，他们就不知道该如何工作。其次是利益调整的阻力。行政审批常常与部门利益联系，比如审批可以收费。取消审批权，意味着权力的重新设置和利益的调整。说具体一点，有的部门审批权被取消了，那么这个部门也就有可能被撤销。这样，遇到的阻力可想而知。

　　周汉华：行政审批领域之所以经常出问题，其实质在于审批权本身可以配置资源，因此容易出现所谓的权钱交易现象，导致腐败行为。要解决这个问题，仍要坚持一手“废”，一手“立”。

　　所谓废，就是要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，继续清理和取消一些实践证明没有必要性的行政审批项目。这个工作难度会很大，尤其在三轮改革之后，新一轮改革遇到的阻力可能要比以前大得多。所谓立，就是对那些必须保留的审批项目以及应当取消但条件尚不成熟仍需暂时保留的审批项目，通过建章立制，规范审批行为，加强监督制约。这项工作可以说是千头万绪，极其复杂，很难指望毕其功于一役，只有政府与全社会长期不懈地持续参与，才能最终获得成功。

　　“警惕行政许可法成半截子工程”

　　中央各部委的组织法建设，要尽快提上日程

　　主持人：现实中，行政许可法不可能对需要解决的所有具体问题作出规定，当前有哪些配套制度亟待建立？

　　湛中乐：首先，需要加强行政组织法的建设，尤其是加强中央各部委的组织法建设，使其职能相对科学稳定。其次，要尽快出台《行政程序法》。许可是政府行为的一种，必须遵循一定的程序。不仅许可领域要遵守一定的程序，几乎所有的政府行为都要遵守一定的程序。所以，迫切需要制定能够规范所有政府行为的统一的法律，而不只是行政许可法。最后，要尽快建立相应的法律监督机制，不仅要有较好的制度设计，还要追求较好的实施效果。

　　周汉华：行政许可法确实体现了许多先进的观念，但从实践反映的情况来看，实施效果还有待提高。其中一个重要原因就是配套制度没有到位。

　　需要建立的制度数量很多，我认为以下几个方面的制度较为重要，需要加快建立：设定行政许可的论证制度，对行政许可法执行情况的各种监督制度，行政许可重大利益方的参与制度与行政许可听证会制度，行政许可设定机关对行政许可的定期评价制度与公众对行政许可的意见、建议反馈制度，违法设定行政许可的规范性文件审查与撤销制度等。

　　如果我们可以将行政许可法比喻为一项工程，那么，现在的法律文本仅仅只是工程的基础，只是一个好的框架而已，工程要最终完成并发挥作用，必须要靠具体制度加以充实。没有具体制度配套，整个工程充其量只是一项“半截子”工程，极有可能虎头蛇尾，半途而废。建立健全行政许可法所规定的各项制度，是一项非常艰巨的任务，单靠某一个政府部门不可能短期内就完成，必须广泛调动政府、学术界以及社会各个方面的力量，经过长期不懈的努力，逐个解决，逐个攻克。可以说，每项相关制度的建立，都具有和制定行政许可法相同的重大意义。