周天勇：财政政策应当怎样布局和调节

　　财政政策是宏观调控的重要手段。中国宏观经济运行中，投资增长过快，消费长期低迷，高增长伴随着高失业，资产膨胀与潜伏的生产过剩并存。对此，中国的财政政策怎样布局和设计，并且应当怎样调节呢？我们先来看与财政支出结构和体制不合理衍生的宏观经济问题。

　　就财政支出方面来看，９０年代以来的许多年中，财政收入增长速度远远快于居民收入的增长，而财政支出结构中，虽然中央财政在２００６年对收入增量的支出进行了较为重大的调整，但是总体上看，特别是地方财政支出中，用于建设和行政及行政性事业自身消费的支出比例仍然较高，用于教育、卫生和社保等公共服务的支出比例仍然较低。其结果是，政府的投资建设支出与资本密集型企业的投资叠加，使投资规模过大的问题总也得不到缓解；本来由政府承担的一些公共服务，支出不足，通过教育及医疗乱收费和高收费转嫁为居民消费，还有社保不足，导致居民收入为长期保障进行自行储蓄，使本来就因就业不足造成的消费不足问题更加雪上加霜。因此，可以看出，财政支出结构不合理，是导致投资与消费比例长期失调的重要原因之一。

　　而政府的收入方面，２００６年，除了税收３７０００亿以外，从大数来看，保守估计，实际上还有预算外收费和罚款１３０００亿左右，土地买卖收入５０００多亿，社保基金８０００多亿，烟草等国有企业给中央和地方财政上交的利润至少２０００多亿等等。实际的财政收入总规模最保守估计高达６５０００多亿。ＧＤＰ的财政负担率至少高达３１％。国民经济总体上的税费负担是很重的。这里最为关键的是，以下达创收目标、超收奖励和罚款分成为特征的各部门的收费，以较高的速度增长，重创能大量吸收劳动力就业的个体、微型和中小企业，导致在ＧＤＰ高增长的格局下，就业容量却相对越来越小。从供给经济学派经济学家对许多国家的研究和观察看，税负（包括收费）对于创业，特别是个体、微型和中小企业越重，投资和创业活动越低迷，就业就越困难，失业率也就越高。因此，目前实际的财政收入结构，也导致了经济运行的就业困难，居民工资收入增长缓慢，消费增长远低于投资增长的局面。

　　简言之，从宏观经济失衡的内在机理看，实际的财政收支中，压不住各级政府的建设投资部分，教育、卫生和社保支出增长缓慢，过快增长的政府各部门的收费和罚款，是导致高增长与高失业并存，投资与消费比例失调的最重要的原因。可以看出，财政收支导致宏观经济问题的关键，主要还不是总量性的问题，而是财政的收支结构不合理。这样，我们可以针对性地布局和设计有效的结构性的财政政策。

　　我认为，思路应当是：从财政支出政策看，逐步压缩各级财政支出结构中投资建设经费和党政及行政事业机构经费的比例，扩张教育、卫生和社保支出的比例，包括增加财政拨款替代行政、执法、司法等机构的收费和罚款。在支出方面实施这样的财政政策的结果是：因为许多政府建设项目，如广场、办公楼、培训中心、大马路、草坪等等，不有效增加后续的就业，压缩政府建设投资的规模，不仅可以降低ＧＤＰ投资的比率，也可以在一定程度上纠正高投资与高失业并存的局面；扩大教育和卫生等公共支出，可以减轻居民教育和医疗等方面的消费支出负担，形成居民其他方面溢出性消费，从而起到扩大消费的作用；扩大社保支出，则可以减少居民收入为未来储蓄的比例，扩大当期消费。

　　调整财政支出结构的一个重大方面是，各级财政先将对个体、微型和中小企业创业投资最为不利的工商系统由财政拨款２００亿左右供养起来，再逐步解决质监、城管、交通、卫生防疫、食品医药、消防等部门的收支两条线问题；财政拨款一年解决两三个类似的系统，五年彻底改变执法、行政和司法等政府、司法和行政性事业机构靠收费罚款供养自己的局面。

　　特别需要说明的是，财政部门一般不愿意给一些行政、执法和司法部门足额拨款，总是希望他们自己以收费和罚款去满足和解决自己的经费需要，从而推卸财政的责任，减轻财政的支出负担。在一些机构改革和调整时期，财政部门也不愿意承担或者不愿意足额承担这些系统的行政、执法和司法的改革经费和改革成本。导致自收自支和收支两条线运作的行政、执法和司法机构及人员越来越多。现代国家中，预算本来是约束政府机构和人员膨胀的最关键的机制，而中国财政预算的不起作用和不作为，给一些部门设机构、增人员去自己收费和罚款的政策，是中国机构和人员膨胀的最重要的原因。

　　因而，财政逐步将这些收费罚款性的行政、执法和司法系统的经费保障起来，不要让他们再向个体、微型和中小企业收费了，实际是真正为民着想。这比财政不想承担这些部门的经费，而将一些财政收入用来救助失业和低收入的人，用来发红包，要强一万倍。这样做的好处是，一方面创业和投资活跃，税收增加，提取社保的基数增大，财政能增加收入；另一方面，失业的人少，需要财政救助的开支也相应减少。因此，财政支出政策中最为关键的是，逐步全额承担行政、执法和司法经费，废除和清理各部门的自收自支和收支两条线体制，用减轻个体、微型和中小企业创业、投资和经营负担的办法，创造就业机会、增加居民收入、扩大消费能力，从根本上校正和解决投资与消费比例失调、高增长与高失业并驾、资产膨胀和生产过剩并存等宏观经济问题。

　　从广义的财政收入结构看，其政策布局最为关键的是，１、清理和废除预算外收费和罚款体制。逐步清理政府各部门的行政性收费和罚款，废除收支两条线、下达创收任务、超收奖励和罚款分成的体制，控制、清理、压缩预算外收入的规模。我觉得，至少要每年清理废除１２００亿的收费，通过五年时间，至少应当废除６０００亿的收费和罚款。２、用发债收入来进行政府项目的建设。我觉得，中国的建设性预算和经常性预算已经到了非分开不可的时候了。按照世界许多国家的惯例，财政一般性收入主要用来进行经常性支出，而一定规模以上建设项目，则由各级政府发行长期债券来解决。这样建设资金的支出就分摊为长期化了。当然，发债一定要有严格的规则和控制。有的同志担心，允许发债可能导致地方政府乱借债。实际上现在不让地方政府借债的做法，反而造成其隐性债务规模很大，更加不容易控制的格局。还不如将建设债务公开化、规则化、长期化。一是各级政府的建设项目用发债来解决，则可以使财政腾出更多的资金，用于教育、卫生和社保支出，用于承担工商、质监、城管、卫生防疫、交通运输行政等机构的运转经费。二是建设项目债务公开化、规范化、程序化和长期化，有利于统计、监督和控制政府项目投资的总规模，进而合理控制投资与消费的比例。