农村低保不应强调地方主观能动性

　　大有大的好处，大也有大的难处。作为一个地域广阔的人口大国，中国的很多事情必须依赖地方政府才能解决。向地方放权、发挥地方政府的主观能动性尤其成为中国改革开放以来的一个重要成功经验。然而，当这条线路由经济建设扩展到公共服务部门时，就可能彰显出其内在弊端，最终的效果可能不尽人意。

　　日前召开的国务院常务会议研究并部署了今年在全国建立农村最低生活保障制度的相关工作，将把符合条件的农村贫困人口纳入保障范围。这是对两个月前《政府工作报告》相关内容的具体推进和落实。

　　从目前的信息看，建立农村最低生活保障的支出责任主要落在地方政府身上：由地方政府依各地经济社会发展水平、财力状况和当地生活水平确定保障标准和范围，并实行属地管理；而中央财政则退在幕后，仅口头承诺对财政困难地区给予适当补助。

　　应该指出，这一财政安排完全落在现有财政体制的窠臼，其实施效果很可能因此大打折扣。

　　中国财政体制的一个特点是财政收入划分的相对清晰，而缺乏各级政府间支出责任的正式划分，这使得吃力不讨好的责任被层层下压。在改革开放之前，很多重要的公共服务就被安排由地方政府提供，尽管中国的财政体制经历剧烈变迁，但这种埋单分工依然保持了路径依赖。在重要的社会服务领域，如教育、医疗卫生、文化等方面，地方政府支出几乎占总支出的90%以上，而在社会资助和福利方面，地方政府发挥着更加完整的作用，几乎全部由地方政府负责。从这点来看，如果中央财政未能给出一个明确的承诺，专项的转移支付可能再次沦为“水中月、镜中花”。

　　更重要的是，如延续这种体制，农村低保将进一步演变成以县市及其以下的财政为主、省财政的转移支付为辅。这与国际经验大相径庭。通常，低保这类福利支出主要由中央财政埋单。可以预见，随着农村低保的推广，本已捉襟见肘的地方政府将再添负担。

　　此外，由当地政府提供农村低保将导致地区间的苦乐不均，强化地区差距。中国东中西部的落差一直处于放大通道，一旦农村低保交由地方政府负责，而中央政府缺乏一个制度化的财政支持，低保标准和最终落实不可避免地出现地区极化，落后地区农民基本的生存权、发展权将随之缩水。事实上，迄今为止，全国各地自主建立的农村低保所覆盖的1593.1万人，主要分布在东南沿海发达省份，落后省份可谓凤毛麟角。

　　近年来，随着农业税的废止，中国农村公共部门延续了几千年的传统逐渐感染上了越来越多的现代化气息，参与分享工业文明的硕果。这一次发生在社会保障系统。几千年来的农村腹地，一直延续着以家族或村落为单位的个别保障传统，并没有一个公共化、制度化的安排。然而，中央政府想要取得根本性的改观，就必须承担起应有的责任，以目前的财力做到这一点并非难于登天。