中国的贫困问题与国家反贫困政策（上）

　　作者：魏后凯 邬晓霞

　　一、贫困的界定与贫困标准

　　１．贫困的界定

　　贫困是伴随着人类发展而产生的一种经济社会现象。它包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。

所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困（王朝明等，２００５）。显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题；而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。

　　就绝对贫困来说，根据贫困成因的不同，一般可以从两个角度来界定贫困。一是“资源匮乏说”。如英国学者奥本海默认为，“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏”（Ｏｐｐｅｎｈｅｉｍ，１９９３）；国家统计局农调总队（１９９０）在《中国农村贫困标准研究》中指出，“贫困一般指物质生活困难……他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。二是“机会能力缺失说”。世界银行（１９９０）将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”；阿玛蒂亚·森（２００１）则认为，“贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”。总体而言，早期贫困研究更注重物质资源匮乏，后期则更强调发展能力的缺失（王朝明等，２００５）。

　　但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现在诸多方面，是一种“综合征”。世界银行在《世界发展报告２０００／２００１》中认为，贫困者具有三个动态特征：第一，缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权；第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等（Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，２００１）。这说明，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。

　　２．中国的贫困标准

　　目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，二者享受不同的公共服务和福利。下面分别讨论中国的农村和城市贫困标准。

　　（１）现行的农村贫困标准

　　自改革开放以来，随着经济发展水平的不断提高，中国的农村贫困标准也在逐步提高。从１９７８年到２００５年，中国的农村贫困标准从１００元提高到６８３元，增加了５．８３倍。在这期间，农村贫困标准相当于全国农村居民人均纯收入的比重，从１９７８年的７４．９％下降到２００５年的２１．０％。中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在１９８６年对全国６．７万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。基本生存需求包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（２１００大卡）的基本食物需求，另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。前者为食物贫困线，后者为非食物贫困线，二者之和就是贫困标准（国家统计局农调总队，２０００）。经测算，１９８５年中国农村贫困标准为２０６元，之后，根据物价指数变动逐年调整，１９９０年为３００元，２０００年为６２５元，２００４年为６６８元，２００５年为６８３元。

　　显然，中国现行的农村贫困标准是根据２０年前的情况测算的。随着经济社会的不断发展特别是居民消费和福利标准的变化，目前这一标准日益暴露出诸多弊端。首先，与国际通用的贫困标准相比，中国的贫困标准明显偏低。世界银行的贫困标准是以１９８５年平价购买力即人均每天最低消费１美元（按国际可比价格计算），年收入低于３７５美元即为贫困，而２００５年中国农村贫困标准是人均年收入６８３元，即人均每天１．９元，仅是国际绝对贫困标准的２２．２％。其次，贫困标准本身的问题。中国政府定义的贫困人口为人均纯收入低于当年贫困线的人口，该方法没有考虑纯收入计算中有形资产（如秸秆、生产工具等）的贡献，也没有考虑农民家庭消费支出的货币化（李小云等，２００５）。因此，现行中国政府统计的农村贫困人口数量相当保守，不能完全反映中国农村的实际贫困状况。

　　（２）存在争议的城市贫困标准

　　目前，中国还缺乏一个科学统一的城市贫困标准。各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。劳动和社会保障部门把贫困人口看成是失业下岗人员和离退休职工（尤其是指原属国有企业的职工），民政部门将最低生活保障对象视为贫困人口，工会系统把贫困人口视为“基层单位特困职工”，而统计部门一般把收入分组中最低收入户组的５％确定为贫困人口（《中国城镇居民贫困问题研究》课题组，１９９７）。中国学术界对城市贫困标准的测算也存在争议。任才方、陈晓杰（１９９５）曾采用比例法和基本生活费用价格指数相结合的方法，测算出１９９４年中国城镇居民的绝对贫困线为月人均１２０元，年人均１４４０元。国家统计局城市调查总队（１９９７）采用恩格尔系数法和维持生活的基本需求两种方法测算，得出１９９５年度中国城镇居民贫困线为月人均１５０元，年人均１８００元。中国城市贫困研究课题组（２００１）则把基本生活保障线看成为城市贫困线，并据此推算出２０００年中国城市贫困线为２３１０元。

　　１９９９年９月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，要求各地方政府制定自己的贫困线标准，多数城市使用“基本需求法”测定各自的贫困线，其中主要考虑两个因素的影响：一是城市的财政状况，二是贫困线与其他社会救济之间的关系。然而，由于缺乏统一的测算标准，各城市使用的方法均有所不同，所确定的低保标准更是相差悬殊。例如，２００５年９月，在全国３６个主要城市中，深圳、广州、北京、上海、宁波等城市低保标准均在３００元／人月或者以上，而乌鲁木齐、西宁、长春、贵阳等城市不到１８０元／人月。中国各地区城市平均低保标准和支出水平差别较大，且与其人均生产总值指标呈正相关关系。这说明，地区经济发展水平越高，其城市平均低保标准和支出水平也就越高。

　　当前，各地在城市贫困标准制定方面主要存在以下问题：第一，由于中央政府至今没有制定出科学合理的、全国通用的方法来指导地方政府进行测算，各级政府主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况。第二，目前多数官方统计资料将最低生活保障线视为各个城市的贫困标准，但是，已经制定的最低生活保障线多是建立在主观判断及其他人为因素之上，很难客观反映城市贫困状况（苏勤等，２００３）。各个城市往往根据地方财力来确定其最低生活保障线和救助人群规模，其标准的高低与城市经济实力和政治地位密切相关。第三，没有将流动劳动力，尤其是“农民工”纳入城市贫困人口统计中，在一定程度上低估了城市贫困人口数量。

　　（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）