中国户籍改革:敢问路在何方 激进式还是渐进式

　　　事件回放：一起诉讼掀起波澜

　　5月22日，首都北京，一场大雨倾泻而下，冲刷着这座古老而又洋溢着现代气息的大都市。在中国政法大学图书馆，由全国律协宪法与人权专业委员会、中国政法大学法学院主办的“户籍歧视与社会公平研讨会”正在进行，学者们的激烈争辩持续升温。

　　这场争论的最新导火索源于一起行政诉讼——

　　“我要想参加北京市人大代表的换届选举，必须回合肥开选民身份证明；出国办护照，也必须得回老家，耽误时间不说，光是路费就开销不少。”研讨会上，程海说起自己的遭遇愤愤不平。

　　程海是安徽籍人，三年半前来京做律师，目前是北京一家律师事务所的执业律师。4月19日，他将北京市昌平区公安分局和安徽省合肥市庐阳区公安分局分别告上法庭，理由是上述两方拒绝为他办理异地户口迁移手续。

　　据程海介绍，2005年3月，其在北京天通苑购买了一套住房，但因为户口在合肥，给北京的生活和工作带来很多不便。“像我这样户口与实际居住地分离的情况，北京市有近400万人，全国约有两亿人，如果每个人都像我这样来回奔波，按最低花费500元估算的话，全国每年就要浪费1000亿元。”用程海的话讲，他到北京的第一天就受到了歧视：买手机号时被要求预付话费，因为他是外地户口。后来装固定电话，又被要求提供本地人担保，为此，程海起诉了北京网通公司，但以败诉告终。

　　今年3月12日，程海以特快专递方式寄出书面申请，要求其居住地——昌平区公安分局及其所属的东小口派出所，为他办理户口迁入(从安徽合肥迁入北京)手续。次日，程海向现户籍管辖地——合肥市庐阳区三牌楼派出所邮寄了同样的户口迁出申请。两地公安部门均拒绝了他的迁户申请。程海十分不满，提出诉讼。

　　5月23日，程海接到合肥市庐阳区法院书面通知，正式受理此案。但此前的4月26日，北京市昌平区法院裁定不予受理，目前，程海已经向北京市第一中级法院提出上诉。

　　程海状告公安局要求自由迁移一案引起舆论的高度关注，也进一步引燃了人们对户籍制度的关注。

　　户籍制度还是户籍“做法”

　　据与会专家介绍，户籍制度本来只是政府对公民个人信息进行登记的一种制度。中国现行户籍管理制度是新中国成立后逐步建立起来的，大致经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期和1978年以后的半开放期三个阶段。

　　1958年1月，全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《登记条例》)，使我国户籍登记有了统一的法律依据。

　　与会专家认为，随着社会的发展，目前的这套户籍制度的局限性越来越明显，户籍制度以及其上所附加的种种权利和保障的差别，引发了许多社会问题。近年来，有关“户籍制度改革”的呼声一直不断。

　　对此，程海提出了不同观点：“户籍制度本身不需要改革，关键是要纠正各个部门多年来的违法行为，要求他们依法行政。”程海提起诉讼的法律依据正是《登记条例》。在程海看来，现在的户籍制度只能算做“户籍做法”——把城市福利和公共服务等利益附加在户口上，这种做法是违法的。

　　程海认为，《登记条例》是允许公民自由迁移的，他举例说，根据《登记条例》规定，城市居民到了另外一个地方，连续居住三个月以后有三种选择：继续办暂住登记、转户口或者是回老家。据此，他可以选择第二种，但是真要办理转户手续难上加难，种种条件限制了户口自由迁移，这给公民工作、生活带来太多的不便。

　　改革路径：激进式还是渐进式

　　户籍制度改革路在何方？

　　中国政法大学教授何兵认为，改革不能“釜底抽薪”。户籍制度上面附加了很多东西，如劳动制度、高考制度、医保制度等，使户籍制度改革成为一个综合性难题。作为户籍改革本身，必须有相关配套措施跟上，如果突然“把最下面的板抽掉”，允许自由迁移，恐怕会引起其他问题。他认为，户籍制度不宜马上取消。

　　何兵教授的观点引起了部分学者的共鸣。中国政法大学副教授萧翰等专家认为，全面推进户籍改革的目标是解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的，不破除各种壁垒，户籍管理制度改革将难以稳步推进。

　　全国律协宪法与人权专业委员会主任吴革表示：“和谐视野下的户籍改革应该人人生而平等，但目前的户籍制度造成人一生下来就被人为地分为贵贱两种，没有任何理由可以再让这种户籍制度保留下来。户籍制度是社会不公正的起点，如果我们没有起点的公平就没有后面其他的公平。”吴革承认，户籍改革是个渐进的过程，不宜操之过急。

　　打破农业户口和非农业户口的二元户口制，是中国社科院农村发展研究所研究员党国英(党国英新闻,党国英说吧)提出的观点。“合法固定住所”可以作为“一元化”户籍管理制度的起点，“只要有固定住所，无论农民还是其他人，都可以落户。”他同时认为，如果“合法固定住所”作为改革的核心，将面临两个问题，一是如何“取得”合法固定住所，“买的算是，那租的算吗？”二是如何界定合法固定住所，“一居室算吗？平房呢？窝棚呢？”他建议中央的政策对此模糊化，具体认定可由各地政府做主，以形成不同的“准入门槛”。

　　相关链接：我国户籍制度的变迁

　　新中国成立初期，对人口迁徙管束较为粗放。外来人口进入城市很容易，3天内到有关部门登记暂住户口，居住时间超过3个月，就可申报常住户口。

　　1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，提出“随母落户”原则；公民由农村迁往城市，须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

　　1984年，中共中央一号文件，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准予落常住户口。

　　1985年，公安部《关于城镇暂住人口的管理暂行规定》，加强“流动人口管理”，并发布《中华人民共和国居民身份证条例》。

　　1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。(王新友)

　　代表呼吁：建议立法解决户籍歧视问题

　　□十届全国人大代表 马克宁

　　我国从1958年开始实施的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动等可以迁徙外，没有选择居住地的权利。

　　现行户口管理实行“农业户口�熍┟瘢牎庇搿胺桥┮祷Э冢熓忻瘢牎钡亩�元户籍结构，把人口分割为城市和农村两个板块，并将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口挂钩。

　　40余年来，歧视性户籍制度像一条无形的绳子束缚着人们的自由流动，农村人口被强制吸附在狭小的土地上。改革开放后，农民工进城务工的愈来愈多，看到这一发展趋势，不少省市开始探索户籍制度改革，在改善农民工进城务工的法律政策环境方面，做了许多有益的尝试。公安部对户籍制度改革也进行了一些研究和准备。但是，我们看到，1958年开始实施的《登记条例》仍然在发挥着分离城乡二元社会、对农村公民身份歧视的作用。全国人民代表大会有必要尽快废除包括《登记条例》在内的户籍歧视和相关身份歧视的法律和法规，保障农民合法权益。