高培勇：财税改革朝哪里走

　　仔细地研究这几年中国财政收支运行状况，会发现其间出现了很多带有不良循环倾向的异常变化。而且，不仅仅是现象层面的，更多的属于体制、机制层面的。如果不加以调整，这种异常变化的情况还会延续下去。

　　超收超支的三个环节

　　先从现象入手。

每年人民代表大会在公布预决算报告时，总要比较预算数字和决算数字间的差异。上一年的决算数字，再往前追溯上一年3月份的预算，两者的差异非常大。从2004年算起，两者之间相差的幅度大约在10%上下。

　　为什么会出现这种变化呢？不能简单地把它归结于政府扩张支出的冲动。否则按照以往的情况，应该是由政府支出的扩张导致赤字的扩大，最终决算支出规模扩大。但是看这几年，中央财政赤字是逐渐削减的，不仅仅是绝对规模削减，而且，相对规模即赤字占GDP的比重也在削减。就是说赤字在没有增长甚至削减的情况下，决算规模和预算规模之间出现了相当大的差距，预算规模向决算规模出现了高幅的跃升。它不是以往的路线。

　　新的路线是什么呢？只能从收入的角度考虑。这几年的收入形势非常好，预决算比较，需要用到的不是增收的概念，而是超收的概念。每年在确定财政收入预算之后，到决算结果时，决算数字总是要比预算数字高出很多。就高的幅度而言，决算规模和预算规模之间的差距基本上是相等的。预算有超收，超收在目前的体制下自动转化为超支，超支加到预算规模之上，就形成了目前的决算规模。

　　问题又可做进一步归结，原定的预算收入出现了占比10%左右的超收。如果从制度上讲，其来源大体可以分为三环节：第一环节是收入预算的制定环节。在这个环节，收入增长幅度的确定，财政部和税务总局的具体办法还是在发改委规定的GDP增长的速度之下加上若干个百分点，前几年是两到三个百分点，最近这两年有点突破，但是还是那个老套子。因此，如果说GDP的增长速度留有余地，最后的比例总是要比计划增长速度高出很多。可以想见，税收收入或者说财政收入的计划增长速度的确定是留有很大空间的。比如说GDP的增速确定了8%，财政收入增速要加4个点，至多就是12%，预算收入增速就是12%。而过去的这些年中，特别是近几年增长速度更快，在1994到2006年期间，财政收入和税收收入年平均增长速度在20%左右，所以计划环节是留有增长空间的。

　　第二个环节，预算的执行环节。主要讲收入。税务局在征税的时候有两类考核指标，一类考核指标是同级政府和上级税务机关下达的任务数必须完成。另外一个考核指标叫依法治税，就是要应收尽收，征收的比例逐步提升。

　　第三个环节，按照国外正常的做法，超收部分不能用，这样不会形成进一步的麻烦。关键在于我国目前的预算法对于超收的使用规定得非常模糊。超收上来之后，可以当年全部花掉。而且，在超收转化为超支的过程当中，基本上不需要人民代表大会的授权和审批，可以先支用，后通报，或者边支用边通报。任何一级政府都不愿意花有数的钱，都愿意花能够自由支配的钱。年初通过的预算不管有多少钱，都有规定支出项目。只有这笔超收的钱，可以在本级政府的范围内根据自己的需要灵活调用。由超收转换为超支，这之间几乎没有障碍，是一种“直通车”的关系。

　　这些年出现了戏剧性变化，在上世纪90年代，大家都是被动地接受超收结果，这个问题相对不大。现在的问题是超收常态化了，各个方面已经改为主动追求超收目标，而且追求的比例和差距越来越大。

　　目前，大家可能更关注的不是财政收入的增长速度和经济收入增长速度，而是脱离了预算控制的这一块，财政的超收带来了机制层面上的推动力，我们应当关注制度层面上的问题。

　　税收超收的体制根源

　　为什么财政的超收、税收的超收那么容易？一般都是把它作为一种现象去研究的，但还是可以把它归结到体制和机制层面。税务总局现在解释每年财政增收时，大体归结为六个因素：经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展结构不平衡、税收的征管以至于进出口的算账问题。但这些原因都不是中国特有的，所以一定有特殊的原因。

　　2004年许善达(许善达新闻,许善达说吧)局长曾说，从1994到2003年中国的税收征收率提升了20个百分点，1994年的征收率只有50%多一点，到了2003年就已经到了70%。后来国家税务总局在做“金税工程”二期工程实施效果分析时又提到另一个征收率，即单讲增值税的征收率。它的提升速度就更快了，1994年时是50%多，1996年的时候是45%左右，到了2004年就已经上升为85%。

　　通俗地讲，税收收入一定是根据现行税制收的，但是在收的过程中依靠两个因素，一是这套税制是怎么规定的，二是税务局也就是操作这套税制的人的能力如何。这些年税制没有变，但是人的素质、技术装备和管理水平提升了，同样一套税制就能收来更多的税。这条是非常特殊的因素，税务局手中的征管空间很大，它可以在征税本领提升之后多收税。问题是，这个空间从哪儿来的？是现行税制提供的。这个空间为什么那么大呢？世界各国的税收征收率都不能做到百分之百，美国也只是80%多，在1994年现行税制出台时的征收率太低了！原因在哪儿？这和当时设计现行税制时的背景有很大的关系。一个背景是中国政府急于增加收入，当时税制设计有一个原则，叫维持原有税收收入水平不变，略有增长。第二个背景就是当时的征收率很低，并且对那套税制实施的效果心中没有太多的底。比如当时设定的1994年税收收入目标，如果是征5000块钱，那么，起码在税制框架设计上要征到1万块钱。在税收制度的设计环节预留了空间。所以，如果现行税制不做调整，可以预期税收收入增长的趋势还会延续下去。

　　今年第一季度税收收入的数字已经超过1.1万了，增速是25.5%，财政收入的数字已经将近1.2万了。到今年年底可以看到，超收情况和前几年相比不会有太大的变化。

　　财税改革目标何在

　　新一轮税收制度改革，从2003年到现在已经推出了五六项改革，个人所得税、消费税、出口退税等都在动。但仔细看起来，基本都属于小打小闹。重头戏是，企业所得税和增值税的改革。国内增值税加进口环节所得税，内部企业所得税再加上外资企业所得税，占到2006年全部税收收入的66.1%，这才是大头。这个不动不行，但政府在推动税制改革方面的动力不是很强。

　　最终的税收收入都要落到财政支出。从28年来财政支出占GDP比重变化的基本轨迹来看，1978年的支出占比是31%，到上世纪90年代前期已经下降，甚至下降到了不可忍受的地步。所以，1994年搞税制改革后到1996年比重探底，是百分之十一点多。从此开始转为上升。2006年财政支出占GDP的比重大约是20%。看起来已经呈现了一种“V”字形，当然是不完全对称的。如果再考虑到真正列入到预算内的政府支出不是全部，还有社会保障、非税的收入、制度外的收入等。2006年这些收入也得在2万亿以上，还没算上土地出让金收入。2006年的财政支出是4万亿，把这2万亿再加上去，占GDP的比重就可能突破30%。这就成为完全对称的“V”字形了。也就是说中国目前资源配置格局已经出现了“体制复归”的现象，这是一个结论。

　　第二个结论更严峻。到目前为止，似乎人们仍在努力提升这个比重。虽然口号上很少提了，但每年总是要说这个比重又比去年提升多少。虽然现在不能肯定说这样的比重提升就是不好的，但是有一条必须论证：究竟财税体系今后的目标何在？