安监局长频频落马凸显监管困境

　　山西省古交市安监局原局长闫全维受贿案开审，他是山西落马的第6个安监局局长。

　　煤矿安全事故、安监局长腐败频发根本原因何在？一位长期关注煤炭行业的专家指出：官煤勾结、权钱交易是一个重要原因，但不是唯一原因，应该从现行煤炭管理体制和利益形成机制上去寻找答案。

　　频频落马的安监干部

　　2007年5月28日，山西省古交市安监局原局长闫全维受贿案在太原市中级人民法院开庭审理。这是继太原市万柏林区安监局原局长郝俊亮、杏花岭区安监局原局长奥建荣、盂县安监局原局长韩斌、交口县安监局原局长武小莉等人之后落马的第6个山西安监局局长。

　　各级安监部门在安全生产工作中起着“裁判员”和“监督者”的作用，而相应的官员则是这些职责的执行人。然而，在现实中这些对于安全生产方面的监督权力却成了部分安监官员生财的源泉，成为一些干部权力寻租的“沃土”，相关领域也成了商业贿赂的重灾区。在这里，权力以各种形式变现为金钱。

　　闫全维就是这样的典型。今年56岁的闫全维,是古交市前人大代表，曾在古交镇、古交民政局、经贸局担任领导职务。2003年6月就任安监局长，到次年5月被免职，被古交人称作“最短命的安监局长”。2006年7月25日，闫全维被纪检部门“双规”，10月23日被刑拘，11月6日被逮捕。从2003年到2006年几年间，闫全维收受的600多万元巨额钱财，全部来自一个煤矿老板。

　　2003年10月上任不久的闫全维，就找到了发财的机会。在梭峪乡政府批准对一座名为“会立二矿”的煤矿进行公开拍卖中，闫全维与古交市裕龙焦化有限公司董事长闫林则联手“合作”后取得了会立二矿的承包权。没花一分钱，闫全维就拥有了这个起价3000万的煤矿的50%股权，成了官煤勾结的典型模式。但就是这座倾注了闫全维“诸多心血”的煤矿，彻底葬送了这个安监局长的仕途。

　　“前腐后继”，这个算不上成语的词近年被人们频繁地用来形容某领域或某行业的高发性腐败案件。

　　随着闫全维的落马，安监局长一职也成了继交通厅长之后的腐败高发区。眼睛盯着安全生产的部分安监局长们如今却“前腐后继”地频发“安全事故”。其实，安监局长腐败现象并非山西省这个产煤大省所独有，在全国的很多产煤地区，类似的事情伴随着不断发生的安全事故而时有出现。

　　2005年3月14日，黑龙江省七台河精煤集团公司新富煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，18人死亡、1人重伤。最终调查结果显示：矿主彭国财是七台河市桃山区安全生产监督管理局副局长；其兄彭贵财是七台河精煤集团公司副总经理。

　　2005年8月7日，广东省大兴煤矿发生矿难，造成120多名矿工遇难。经最后调查，广东省安监局副局长胡建昌受贿超过10万元，违规批准为该矿发放安全生产许可证。

　　一边是安全生产形势依然严峻，另一边却是相关行业内官商勾结，使安全监管难度加大。面对这一切，国家安监总局局长李毅中怒斥：“这是给安监人员脸上抹黑！”

　　矿难背后的渎职案

　　国家安监总局的统计数字显示，2006年5月以来，全国煤矿事故起数和死亡人数大幅度上升，5月当月同比分别增加27.8%和11%，而重大事故则分别增加了50%和45.5%。

　　2006年太原安监腐败窝案之后，人们对矿难的思考开始逐渐转向安监部门及相关涉煤行业人员的腐败现象。中国煤炭工业发展研究中心高级工程师吴道蓉指出，煤炭生产领域确实存在一些腐败现象，个别地方还特别严重，有些地方官员把当地煤矿当成了自己的自留地，“苦心”经营谋求私利。

　　2007年5月，全国检察机关反渎职侵权工作宣传月活动开始后，最高人民检察院渎职侵权检察厅披露了《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》。《报告》认为，矿山事故中渎职犯罪的具体表现形式主要有七种：追求地方经济利益，无视甚至纵容非法超强度开采；滥用职权，降低“门槛”，为非法生产披上“合法”外衣；履行职责不到位，安全整改流于形式；管理不严，危爆品监控缺失；监管缺位，防控事故的最后一道关口“洞开”；监管人员贪图私利，大搞权力寻租；官煤勾结，充当“保护伞”。

　　“近年来查办案件的实践表明，国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守背后往往隐藏着索贿受贿等腐败行为。渎职失职掩盖权钱交易，权钱交易助长滥用职权、玩忽职守，二者相伴而生。”最高人民检察院渎检厅负责人告诉记者，在案件查办过程中，检察机关发现权钱交易有几种表现形式：一是有的国家机关工作人员和国企负责人在矿山非法入股；二是自己或支持亲友办矿；三是利用手中的权力进行权钱交易，成为违法违规行为的保护伞；四是参与瞒报事故或庇护事故责任人；五是袒护生产经营中的非法违法行为。

　　而上述的权钱交易形式，几乎在历来落马的安监局长身上都能得到印证。

　　一个易腐的行业

　　2006年9月18日，山西省纪委、省治理商业贿赂领导小组印发《关于今年以来全省治理商业贿赂专项工作情况的通报》。报告称，2006年以来，全省各级纪监部门共查处发生在煤焦领域的行政审批、安全监察、资源经营、煤企改制等环节的商业贿赂案28件，党、政纪处分31人，移送司法机关处理13人。

　　2007年5月14日下午，太原市治理商业贿赂领导小组召开查处商业贿赂违法犯罪案件新闻通报会，将9起商业贿赂典型案件公之于众。收受600多万元巨额贿赂的闫全维，受贿数额列9案之首。而在5月28日的庭审现场，闫全维多次用颤抖的声音为自己辩护：“我睁着眼睛跳下了他布置的火坑。”而这个闫全维所说的他，就是当地的一个煤矿老板。

　　山西省是我国的煤炭资源大省，而组建不久的安监部门却面临着多重的考验。安监部门和监察机构负责24项行政审批项目，还承担着煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹生产企业的安全许可工作。权力加大的同时，监管监察队伍面临的考验也越严峻。

　　然而，安监系统的腐败只是整个安全生产领域腐败的一小部分，几乎在关涉煤矿的每一个环节上都有可能产生腐败。

　　2007年4月，山西省五台县人民法院审理的原宁武县县委副书记杨建军，则依靠其分管煤炭行业的便利，非法取财达千万余元，被人称之为“饿虎书记”。

　　许多知情人都认可杨建军生性好贪的说法。宁武“７·２”矿难后，县委分管煤炭的副书记李天恩、副县长李德生涉嫌滥用职权罪被捕，原分管农业、宣传的杨建军便成了兼管政法和煤炭的实权人物。从查明的事实来看，2006年1月至3月，短短３个月时间里，杨向煤矿老板索贿近80万元。此外，还有近千万元财产不明来源。无法准确地判定其中有多少来自煤矿且得于何时，但从3个月敛得80万的事实推断，大部分钱款恐怕是从分管煤炭到事发的一年多时间里敛得的。

　　一位矿主情绪激动地说：“我们哪个人愿意送啊？几千万投进去了，上面说关就关，每月电费１０万元，承包费１０万元，工人没活儿干你还得发工资，这几项加起来就是近４０万。如果哪个头头不高兴了，随便找个理由就可以让你停产。为了生存，为了少受损失，不送行吗？”一位现在煤矿给朋友帮忙的人说：“现在不管你是谁，只要干上煤矿就是绝对的三孙子。煤矿成了谁都想吃一口的唐僧肉，可我们比唐僧还无奈，谁管你啊？”

　　一位学者说，由于对被监督对象拥有近乎“生杀予夺”的大权，这使安监及审批等领域成为被监督对象极力收买和贿赂的重灾区。而由此产生的商业贿赂和渎职案件，只是整个煤炭行业腐败的衍生品，是“靠煤吃煤”生态链条上的一环。

　　体制与法律困境

　　“我国煤炭安全事故大面积、高频率爆发，绝不是偶然现象，它暴露了我国煤炭监管制度存在的漏洞。”煤炭信息研究总院法律研究所副所长司坡森博士表示，目前的安全生产监管体制是不健全的。煤炭生产直接关系地方经济利益，地方政府缺乏严格监管的意愿，中央政府整顿煤炭生产秩序的决心会一层层衰减。而且，政府体制内缺乏有效的权力制约机制，所以行业监管部门的腐败现象严重，造成行业监管很大程度上的失灵。

　　2006年7月17日，由中共中央党校主办的《学习时报》刊载文章指出，中国现有安全生产监管体制存在五大问题。

　　一是权力分散、职能交叉。二是安全生产综合监管部门难解地方保护瓶颈。三是地方安全生产监管机构建设与中央调整不能同步进行。四是基层分管领导和安全监管人员的思想压力大。五是统一协调煤矿换证工作，统一证件时限。

　　2007年4月，国家安监总局局长李毅中在接受媒体采访时也对当前我国安监体制问题做出了回应，他表示：首先，应该肯定我们现有的安全生产监管体系，经过多年不断改进完善，总体上还是适应当前情况的，发挥了较好作用。但是为什么事故还多发呢？这里有许多深层次问题，牵扯到经济增长方式、行业管理、历史欠账、大量农民工劳动力转移等，当然也有腐败现象。

　　煤矿安全事故、安监局长腐败频发根本原因何在？一位长期关注煤炭行业的专家在接受记者采访时分析说：官煤勾结、权钱交易，是一个重要原因，但不是唯一原因。他认为，应该从现行煤炭管理体制和利益形成机制上去寻找答案。

　　“在上世纪末煤炭行业效益低迷的时候，国家开始实施煤炭体制改革，把近百家国有统配煤矿下放地方；随后地方又兴起了煤炭企业改制热，大量国有煤炭企业被卖给私人，煤炭成为能源行业中最早‘市场化’的产业。”这位专家说，“市场化不是错误，错误在于煤炭市场目前存在着市场主体太多，而政府管理却相对弱化。”

　　专家认为，近年来煤炭市场火爆，以追逐利润为目的的私人资本不顾一切地多产煤、多卖煤，从而造成矿难频发；同时一些官员也参与进来，官煤腐败疯狂滋长。在此情况下，国家成立了安监局、煤监局，同时一些省市还有煤炭工业、经委、发改委、国土资源局等等，都来管理煤炭。你发采矿许可证，我发煤炭生产许可证，他发矿长资格证，还有矿长安全资格证等等，大家“都来管”，结果谁都“管不好”、“管不住”，煤炭行业管理实质上并未加强。而在这种情况下，为了获得巨额利润，部分安监官员的腐败似乎就成了不言而喻的事实。

　　2006年底，山西左云矿难渎职案件宣判：12名渎职官员中9人被判处缓刑，3人被判免予刑事处罚。也就是说，这12名涉案官员全部是在监外执行，而这起事故造成了56名矿工死亡。一审宣判后，舆论反应强烈，这起矿难暴露出来的重大责任事故背后的渎职犯罪轻刑化问题引起了有关部门的关注。此后，法院对部分涉案官员改判，加大了处罚力度。

　　2007年4月29日上午，山西省纪委召集有关部门负责同志召开煤焦行业防止腐败问题座谈会。山西省委常委、省纪委书记金道铭在会上指出：今后一段时期，山西省反腐倡廉工作的重点之一就是要深入研究涉煤领域的腐败问题，有针对性地进行集中整治。 □记者 李慎波