全面推进渔业权制度建设 促进渔业持续健康发展

　　一、深刻理解《物权法》规定渔业权的重大意义

　　《物权法》已经全国人民代表大会审议通过，并将于今年10月1日起实施。《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”（以下称渔业权），这是我国渔业发展进程和法制建设中的一件大事，充分体现了中央“三农”政策

　　精神，反映了广大农民、渔民的根本利益和共同愿望，必将对发展现代农业、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。

　　第一，《物权法》规定渔业权，进一步稳定和完善了渔业基本经营制度。改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国的农村基本经营制度，是党在农村政策的基石。渔业是我国农业的重要组成部分，水域滩涂与耕地、林地、草原一样，是农业生产的重要自然资源，也是渔业的基本生产资料和渔民重要的生活保障。从上个世纪五六十年代起，中央就要求各地对水域滩涂进行确权发证，将使用权落实给渔民长期使用。80年代，中央和国务院又多次在有关文件中要求稳定水面、滩涂的所有权和使用权。1986年颁布的《渔业法》按照这样的指导思想，建立了以水域滩涂养殖使用制度和捕捞许可制度为主要内容的渔业基本经济制度。这一制度的实行，提高了广大渔业生产者的生产积极性，规范了渔业生产秩序，促进了渔业的快速发展。但是，由于长期以来物权制度没有建立，水域滩涂使用制度不够完善，渔民从事养殖和捕捞的权利法律性质不明，合法权益不能得到有效的保护。此次《物权法》从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权，就是在保持水域滩涂所有制不变的前提下，把水域滩涂的承包经营权和使用权更加明确地落实给渔民，并实行物权保护，让渔民依法享有长期而稳定的水域滩涂使用权。这就在法律上进一步丰富和完善了渔业基本经营制度的内涵，为渔业持续、稳定、健康发展奠定了坚实的法律基础。

　　第二，《物权法》规定渔业权，有利于强化对渔业生产者合法权益的保护，规范渔业生产秩序，促进渔业持续健康发展。《物权法》规定渔业权为用益物权，意味着渔业生产者依法取得渔业权后，就享有依法占有并使用特定的水域滩涂，从事养殖或捕捞活动以获取收益的权利；渔业权受到侵害或被占用时，可以适用《物权法》加以保护，并获得相应补偿。这些规定，将进一步加大保护渔业生产者合法权益的力度，为他们筑起一道“私权保护墙”，渔业生产者的水域使用权、生产自主权就有了法律的明确保障。

　　第三，《物权法》规定渔业权，有利于妥善解决当前农村渔区出现的突出问题，促进社会和谐。近年来，随着社会经济的发展和城市化速度的加快，工程建设等占用渔业水域滩涂的现象越来越多，导致许多渔民失去生产场所，而且得不到应有的补偿，一些渔民陷入了“失海”、“失水”的困境。针对这一问题，今年中央一号文件明确提出，要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，要求各级政府及其有关部门维护渔民权益、稳定和完善水域滩涂使用制度。《物权法》规定渔业权，为解决渔业水域滩涂被侵占和渔民权益受侵害的突出问题提供了有力的法律保障，具有重要的现实意义。

　　第四，《物权法》规定渔业权，符合国际通行做法和发展趋势。世界许多国家在立法中明确规定渔业权并加以保护。如日本法律明确规定将渔业权视为物权；韩国法律规定海域归国家所有，但渔民和渔业合作组织可获得长期而稳定的使用权，渔业权延续时渔业权人具有优先权，渔业权受到侵害时有权获得赔偿。许多英美法系的国家也已逐步将渔民从事渔业生产的权利视为一种财产权。因此，将渔业权作为用益物权种类，实行民法保护，符合国际发展趋势。

　　二、切实做好《物权法》贯彻实施工作

　　《物权法》的实施和渔业权制度的改革完善，是我们渔业系统面临的一个重大课题，也对各级渔业行政主管部门的工作提出了新的更高要求。

　　（一）统一思想，提高认识，深刻领会法律的精神实质

　　各级渔业行政主管部门要切实转变思想观念，重视渔业水域滩涂使用制度的完善和稳定，要坚持以科学发展观为指导，贯彻中央城乡统筹发展战略，在水域滩涂使用功能、使用主体发生冲突时，要切实保护渔业、保护渔民合法权益，落实《物权法》维护社会公平正义的理念。同时要切实转变工作作风，在各项工作中特别是水域滩涂规划、养殖水域滩涂确权、捕捞许可证发放等工作中，充分体现以人为本的理念，坚持当地渔业生产者优先的原则，依法确定和保护渔业生产者的水域滩涂使用权。

　　（二）加大力度，明确目标，大力推进养殖证发放工作

　　养殖证是渔业生产者使用水域滩涂从事养殖活动的权利证书，是保护养殖权人合法权利的法律凭证。实践证明，养殖证制度对于保障渔民的养殖使用权，稳定农村基本政策，合理利用国土资源，促进我国渔业的持续健康发展具有重要作用。

　　首先，加快水域滩涂养殖规划的制订工作。各地渔业行政主管部门要重视养殖水域滩涂规划的制订工作，积极做好协调，争取各级政府的重视和有关部门的支持，保证资金和必要的条件；在规划制订过程中要对基础产业予以扶持，严格限制各种工程建设占用渔业水域滩涂，为渔业留下发展的空间，为子孙后代留下生存的空间。其次，要加快养殖证制度建设，完善养殖证的登记、公示制度，做好养殖证软件的普及推广和升级改造工作，规范发证程序，坚持公开、公正、公平和当地渔业生产者优先的原则，把养殖证优先发给当地渔业生产者，赋予他们长期而稳定的水域滩涂使用权。养殖证到期后，无特殊原因要尽可能保证原养殖者得到续期。要积极推动养殖证的发放工作，明确工作目标，确定责任人，将养殖规划和养殖证发放情况作为单位和个人考核重要内容，力争用2~3年时间，全面完成养殖水域、滩涂规划工作，养殖证发放率要达到90%以上，示范县的发证率要达到100%，今年各地的养殖证发放率要达到60%，示范县达到70%。

　　（三）加强管理，规范程序，完善捕捞许可证发放工作

　　捕捞权是一种特殊形式的物权，兼具用益物权和特许物权的性质，既是对自然资源利用的权利，也是对水域滩涂占有、使用的权利。捕捞权的表现形式或权利证书就是捕捞许可证。《物权法》的颁布，捕捞权的物权化，要求我们在工作思路和管理方式上要有所创新，建立起与物权制度相适应的捕捞许可制度。当前，最紧迫的是完善渔船管理制度，严格执行《渔业法》等法律法规规定，强化渔船建造、登记、检验、买卖和捕捞许可证管理，制订规范的发证程序和流程，防止管理脱节，堵塞管理漏洞，进一步提高渔船管理信息化水平，摸清渔船家底，为完善捕捞权制度奠定基础。其次，逐步完善捕捞许可证的档案管理制度，逐步建立捕捞许可证的登记、公示制度，发证中也要坚持公开、公平、公正原则，自觉接受群众监督，把捕捞权尽可能地确定给当地渔业生产者。要加强渔船管理和捕捞许可制度的执法检查，严厉查处“三无”和“三证不齐”渔船，维护合法生产者的权益。

　　（四）加强理论研究和制度建设，完善渔业权法律制度

　　渔业权制度的改革与完善，涉及行业发展和管理的各个方面，是一项复杂的系统工程。当前，特别要在建立和完善中国特色渔业权制度、推进渔业管理机制创新方面开展重点研究：

　　一要尽快研究建立水域滩涂占用补偿机制。《物权法》已将使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利纳入用益物权，为渔业水域滩涂补偿机制的建立奠定了法律基础，这是当前我们渔业部门贯彻《物权法》，保护渔民权益的切入点。今后我部将努力推动这项工作的开展。各省（区、市）要根据当地的经济发展水平和渔业水域滩涂分布情况，抓紧制定各自的水域滩涂征占用补偿办法和标准，争取以地方法规形式发布。要根据《物权法》规定的补偿原则，按照中央“生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，参照农村土地承包经营权确定补偿办法和标准，补偿的范围应包括水域滩涂的占用补偿、水产品及水上设施的补偿和渔民生产生活安置等内容。

　　二要加强渔业基本经营制度的调查研究。今年我部组织开展了渔业基本经营制度的课题研究，拟在对全国渔业水域滩涂使用情况全面调研的基础上，选择有代表性的重点渔业县，对其重点养殖和捕捞水域的权属性质及使用情况、养殖和捕捞经营主体构成、捕捞渔船所有制和经营形式、渔民收入情况等进行重点调研，在此基础上形成我国渔业基本经营制度研究报告，为我们政策和法律制度建设提供依据。各省（区、市）渔业厅局也要积极组织开展相关研究，探索完善渔业权制度的不同途径和形式。

　　三要积极探索和推进渔业管理制度创新。日本、韩国等国的渔业管理分渔业权渔业和许可渔业，而欧美一些国家是区分生计渔业和商业渔业，实行不同的管理政策。而我国的渔业管理基本是一种单一管理模式。另外，我国现行法律对养殖权的流转未做明确规定，捕捞许可证明确规定不许买卖，但在实践中一些省规定养殖权可以依法流转，捕捞渔船功率指标私下交易的情况也已存在。今后我国渔业权是否可以按照市场机制进行流转？相关制度如何设计？这些都需要我们结合我国的渔业发展和管理实际认真研究，积极探索和推进渔业管理制度创新。