宅基地变身“农家乐”面临的困难

　　7月1日，重庆推出土地新政，在不改变土地用途的前提下，允许该市农民以农地承包经营权直接入股。7月2日，上海市工商局宣布推出十项惠农措施，其中最引人瞩目的就是农民可以将宅基地房屋自营或出租给他人从事如“农家乐”等经营活动。

　　尽管重庆市放宽了农地承包经营权的活动空间，但对于具体可以经营的范畴依然界定在“非农使用”上。这意味着“承包经营权入股”依然无法与“变更农地产权”进行工业化和城市化的收益相提并论。相比之下，“上海模式”更进一步，突破了“非农使用”这一界限。上海市为了增加农民收入，允许“宅基地”办“农家乐”，这也就意味着农村集体土地将被用于“工商登记的非农用途”。

　　按照《土地管理法》，农村承包经营权与农村宅基地使用权都属于集体所有。而对于涉及宅基地使用权在内的集体土地使用权的流转，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”然而时至今日，在市场经济一日千里的变化中，农地承包经营权直接入股和经营性质的“农家乐”，在不少地方早已不再是什么新鲜事。法律是滞后于现实的，而目前情况的急剧变化无疑对原有的法律提出了挑战。

　　从这个角度而言，“宅基地”可办“农家乐”是一种探索，更是一种对现实的承认。就公共政策而言，促进农村就业与增收这一目标无疑是正当并值得追求的。如果上海因循守旧，无疑会不利于发展以“农家乐”等为依托的乡村旅游业、促进农村富余劳动力就业和增加农民收入。

　　事实上，对于农村宅基地使用权能否转让和出租的问题，应该置于具体的历史情境之中，原先一开始制定宅基地农民无偿使用，不得转让，一是为使农民“居者有其屋”，二是为保证农民不要成为流入城市的无业游民，两极分化。但现在情况发生了变化。全国人大常委会副委员长许嘉璐指出当前的任务一是要有序地转移农村劳动力，加快农村小城镇建设，二是农村进行产业结构调整、实行农业现代化。而农民需要资金发展生产，惟一可以取得融资的，只有房屋和宅基地。可以肯定的是，上海模式还处在探索阶段，其中最值得注意的问题是，农户出租宅基地用于“农家乐”等与该经营场所相适应的经营活动后，如果最终由于农户与出资方意见不合，农户需要重新拿回宅基地的时候，可能会面临不少困难，例如费用高昂、旷日持久的诉讼。此外，在现有的各种土地相关的法律之间并不统一、法律尚存漏洞的情况下，资本有可能打着“农家乐”的幌子，行“圈地”之实，这是拉美和中东不少国家有过的教训。若出现这种情形，将会危及农民根本利益，也肯定不符合出台“宅基地”可用于“农家乐”政策的初衷。

　　各地的“土地新政”是为了从根本上解决“农村收入低，农民生活苦”的现状而展开的，上海模式更有建设新郊区眼光。但现有的法律规定中有不少条款对改善目前的状况产生了制约，是法律严重滞后现实所造成的，土地新政反映的是“现实倒逼法律进行改革”。但同时应该认识到，由于土地问题的复杂性，“新政”也仅是工商局一家推出，力度有限，与现有法律框架之间的内在紧张或错位，很有可能导致农户非但不能受益，反而因此损失。因此改变现有法律条款中不合时宜的，完善整个法律框架下对农民权益的保护，恐怕是“上海土地新政”所需要面对的现实和法律的“双重挑战”。