“审计风暴”为什么刮不掉积弊

　　基层靠上级权力生存，机关靠基层经营活动实现部门利益，这是公开的“秘密”。

　　企业老总个人独裁加上道德败坏，以权谋私的门户洞开，按程序“偷盗”，依“法”腐败，畅通无阻。

　　没有刚性的体制与机制约束，谁会积极主动地干那种出力不讨好，自缩自由裁量权和资金调配权等实权的“傻事”呢？�}

　　李金华审计长在十届全国人大常委会第28次会议上作的《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露的问题的类型与往年大同小异，其中一些问题屡纠不改。

　　财政预算粗放是计划体制遗留的积弊。审计报告多次提出财政部和几十个部委要“细化预算”的审计建议，为什么总是不被接受，并将应纳入财政预算的资金纳入预算呢？原因有三，一是观念难变，二是粗放预算存在惯性，三是部门利益和官员行政偏好作怪。说白了，如果彻底细化预算，财政部门和各个行政主管部门财务机构预算工作的科学性、合理性、周密性提高，编制预算难度和工作量加大，预算管理部门及其公务员调配财政资金的随意性和自由裁量权缩小。没有刚性的体制与机制约束，谁会积极主动地干那种出力不讨好，自缩自由裁量权和资金调配权等实权的“傻事”呢？“中央转移支付资金存在项目交叉重复，资金投向较为分散，部分项目计划与实际需要脱节，部分资金在当年未拨付使用”。这是官僚体制下行政管辖权条块分割，职能交叉，各自为政，部门单位利益驱动和官僚主义在中央转移支付资金管理使用中的具体表现。例如，同一个山脉或流域的治理，林业部门申报天然林保护或退耕还林，水利部门申报水土保持或水源涵养，环保部门申报动植物保护，旅游文化部门申报风景名胜区保护或森林公园建设，地方政府还可以申报山区扶贫。从单个项目的可行性研究报告看，都是可批性项目，申报和审核程序合理合法，“条条”与“块块”各有自身利益，各有各的道理。除了没有部门利益且能看到各个系统资金流向的审计机关，“铁路警察，各管一段”的各行政主管部门谁愿意管？

　　审计报告披露，国家发改委存在未经国务院审批调增大额投资、尚未批复可行性研究报告便下达投资计划，环保总局、烟草专卖局、民航总局等3部门多报多领财政资金、南水北调办等33部门挤占挪用财政资金和其他专项资金、供销总社等15个部门截留少报和转移资金、卫生部等12个部门违规收费。看数字，触目惊心，问题根子还在“条条专政”加“部门利益驱动”上。多年来，财政、计划和各个经济社会综合主管部门以“二政府”自居，单独或联合制定规范性文件，同时具备规章制定、行政审批、资金调配、行政监督等“全权”，综合部门也乐于越过同级人民政府充当“特命全权大使”，号令地方，指挥各个专业主管部门，没有分权制衡，自己监督自己，“条条专政”可以随意满足部门利益冲动。审计部门在检查综合部门时经常遇到一种尴尬，某些行业政策和业务规则都是综合部门自己制定，自己运行。警察如何纠察自定交通规章的司机？细心的读者请注意，审计署给中央有关部门指出的某些问题并非违法乱纪，而是“不应”、“应当”、“未经”、“未及时”等数额较大的不合理、不经济、不适当、低效率等行政不当行为。审计报告揭露的31个中央部门所属单位存在的严重违法乱纪行为实际上是“条条专政”和“部门利益驱动”在政府机关直属单位的表现，政企政事不分，企事业单位、社团组织、自办经济实体与主管部门结成利益共同体，基层靠上级权力生存，机关靠基层经营活动实现部门利益，这是公开的“秘密”。

　　至于股份制银行和大型国有企业存在的决策失误、经营风险、弄虚作假和腐败现象，专家学者讨论了多年，众说纷纭，莫衷一是。我认为，最要命的“病灶”有二：一是企业法人治理结构“空转”，导致企业老总个人独裁；二是企业老总的道德风险。人治前提下的各种规章制度都可以成为管人不管自己的操纵工具，目的性任意架空既定程序。企业老总个人独裁加上道德败坏，以权谋私的门户洞开，按程序“偷盗”，依“法”腐败，畅通无阻。

　　读审计报告，年年岁岁弊相似，岁岁年年量不同；审计机关苦守门，腐败依旧笑春风。“体制”与“机制”问题是历年审计报告的高频关键词，体制调控宏观，机制约束微观，问题非常清楚，只待对症下药。

　　(作者为审计工作人员)