赋权于民是环境治理的唯一出路

　　这几日的新闻媒体上，最纷扰的莫过于环境新闻了：7月3日江苏省沭阳县地面水厂取水口遭受新沂河上游不明污染源污染，城区供水系统被迫关闭，城区20万人断水。就在同一日，环保总局也对环境污染使出了“最后一招”——宣布自即日起对长江、黄河、淮河、海河四大流域水环境污染严重、环境违法问题突出的13个地区实行“流域限批”；对包括6家污水处理厂在内的38家重污染企业实行“挂牌督办”。

　　而与此相关的几个耐人寻味的背景是：国家环保总局检查组最近到安徽鲍家沟检查时，当地村民纷纷表示已对当地政府的治污工作失去信心，并向检查组下跪，请求督促地方政府切实解决问题。针对环境违法问题，国家环保总局环境监察局副局长熊跃辉对记者感叹“三不怕”和“三不查”——企业不怕环境监察、不怕行政处罚、不怕给老百姓造成损害；地方政府老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查。

　　一面是迫在眉睫、火烧眉毛式的污染事件——20万人断水，老百姓下跪祈求，一面是企业和地方政府骄横、冷漠的“三不怕”、“三不查”。这样的一幅图景，无疑不只是环境生态意义上的，同时也是社会治理生态意义上的，它显然再次明白无误地告诉我们这样一个尴尬事实：当前我们环境保护上面临的窘迫处境，绝不仅仅是自然生态层面，更是社会治理本身某种具有相当代表性的症候。

　　那么，究竟拿什么遏制污染事件的此起彼伏、层出不穷，并让百姓不再求告无门、黯然下跪？国家环保总局左支右绌、穷于应付的诸如“区域限批”“流域限批”之类的“撒手锏”，能根本解决问题吗？对此，即使素以强硬著名、有“潘旋风”之称的环保总局副局长潘岳也对记者表示：“我并不乐观，因为环保局的权能太有限”，“年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上水污染速度，环保部门在其中扮演了无奈的角色”。

　　其实，在我看来，要根本阻遏环境污染事态，给予釜底抽薪的彻底解决，个中的道理和办法其实并不复杂，无非是，从限权治官着手，将环境污染的外部性，内化为地方政府及其官员的执政成本和支配其前途的政治压力。众所周知，环境污染是一种具有极强外部性的行为，如果这种外部性（一个企业的污染要当地居民负担，一个地区的污染甚至需要整个流域、国家，乃至子孙后代来承受），不能通过有效的制度内部化，那么在利益冲动的支配下，它就不可能有内在的动力去消除或降低这种污染。

　　这正如潘岳指出的：“‘官’的问题解决了，就什么都解决了！”“环境指标一天没有真正纳入官员考核制度，就一天不能杜绝一些地方官员用人民的健康换取极少数人的特殊利益，这样的官员一天不被问责，反而因‘发展有功’得以升迁，就一天不能阻止更多的官员效仿”。

　　进一步的问题其实还在于：由谁来考核、问责官员？

　　显然，如果仅仅依循传统的那种自上而下、行政体系内部的考核问责路径，问题仍无法得到根本解决。因为一方面上级的精力能力是有限的，而且其自身同样也是考核问责的对象；更重要的是，从民主法治的角度看，与污染治理相对的并不单纯是一种行政权力，而是公民内在的环境权利——享受洁净优美生活环境的权利，实乃是基本的人权。因此，这种权利保障和实现的程度如何，公民无疑才最有发言权，而要捍卫这种权利，当然最终也应该由他们说了算。一句话，只有用公民权利“套牢”官员权力，才是环境治理的唯一出路。