评论：巡视制度监督一把手面临难题

　　在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，建立自上而下的巡视制度是必要的，但不能片面强调这种监督形式，因为这种监督毕竟是少数人对多数人的监督

　　毋庸讳言，我国现行的干部监管体制，还未能有效地解决对一把手的监督问题，表现为近年来一把手违法违纪的案件居高不下，存在着对少数一把手腐败过程中“事前基本没有监督，事中基本难于监督，事后基本不能监督”的弊端。对此，中央提出要建立和完善巡视制度以解决这个问题。

　　去年山东省委原副书记、青岛市一把手杜世成等问题能暴露，也说明了巡视制度有不可替代的作用，但这种制度有很大的局限性，是一种大权管小权的监督，一种临时性的事后监督，一种少数人对多数人的监督。对此，笔者结合完善巡视制度来谈谈如何加强监督一把手的问题。

　　巡视者不能以“钦差大臣”自居

　　巡视者（巡视组）与被巡视者关系的基本定位，就是监督与被监督的关系，而且是大权管小权的监督。在这一点上二者不可倒置，否则巡视工作就无从谈起。当然，双方也有相同之处。如出发点是相同的，即无论是巡视者还是被巡视者，其最终目的都在于维护党和人民的根本利益。这种最终目的的一致性是巡视双方统一的基石，决定了巡视双方不存在根本性冲突，不应该出现对抗。同时权力授受关系是相同的，如中央巡视组是党中央委派的，负有监督的使命，而省里党政一把手也是党中央任命的，担负着发展当地经济和稳定社会的重任。因此，巡视双方都要对中央负责，处理好履行巡视职能与维护被巡视单位开展工作的关系。

　　巡视者是监督者，但不能以“钦差大臣”自居，要明确到一个地方进行巡视，不是为了来挑毛病、找岔子，更不是为了整人，而是了解情况、反映情况、提出意见和建议。因此，巡视者一定要维护地方党政一把手的领导权威，给其创造宽松的环境，维护工作大局的稳定，使他们能够放手开展工作。否则，可能事与愿违，使当地党政负责人缩手缩脚。

　　被巡视单位的一把手是被监督者，但不要把巡视看作同自己过不去，把自己置于监督的对立面，排斥监督，而要看到开展巡视既是对领导干部的有力监督，也是对领导干部的关心和爱护；既有利于发现和解决一些突出问题，又可以促进各项工作的展开。因此，要把巡视工作作为一项关系本地区党的建设的大事来对待，提高自觉性、增强主动性，积极投入，做好工作，协助巡视组完成好巡视工作任务。

　　在我们党的历史上，曾多次吃过所谓“钦差大臣”的亏。因此，在巡视工作中无论是巡视者还是被巡视者，同时既要受到监督制约又要受到保护支持。实际上，对一方面的监督制约，就是对另一方面的保护支持。反之亦然。如在保护支持上，巡视者有“四可”的权限，即为了解被巡视方的情况，巡视者可列席有关会议，可与有关人员谈话，可召集有关座谈会，可查阅有关文件和材料。

　　又如监督制约，根据中央有关精神，巡视者要做到“四不”，即不干预被巡视地方或单位的日常工作，不承办具体案件，不处理具体问题，对发现的问题不作个人表态。这些规定表明，对一把手的巡视监督必须在制度框架内进行，而决不能另搞一套。

　　处理好巡视前、巡视中和巡视后的关系

　　巡视工作可以分为事前、事中和事后三个阶段，但总的说来巡视属于事后监督的范畴。因此，在监督一把手的巡视过程中，要搞好巡视前、巡视中和巡视后工作的衔接。如巡视中的工作，主要是发现问题，可以通过对存在偏差的纠正有效地抑制事态的恶化，为巡视后工作的展开奠定良好的基础，这是巡视工作的关键所在。又如巡视后的工作，主要是落实整改问题，同时还要总结经验教训，注意把事后监督转化为事前、事中监督，使以后的各项工作少走弯路，这是巡视工作的目的所在。

　　巡视中的根本任务是要了解和掌握巡视对象的真实情况，特别是深层次的问题。如果被巡视对象确有问题而发现不了，那就谈不上对一把手的监督了。当然，巡视中的工作不仅是发现问题，还包括对发现的问题采取有效措施，及时予以解决。

　　在巡视中发现的问题无非是两大类，一类是重大问题，包括重要案件的线索、涉及一把手个人的较大问题等。对此，巡视组要严守纪律，及时报上级有关方面，绝不允许搞先斩后奏、斩而不奏。另一类为一般问题，这时巡视组应与被巡视单位主要领导交换意见。如发现工作思路、工作方法上存在明显问题，及时进行沟通。又如对有明显违背原则的问题，及时予以指出。再如对涉及群众切身利益的具体问题，及时给予提醒。总之，对工作中发现的苗头性、一般性问题，巡视组应及时向有关领导干部打招呼，这样，会收到防微杜渐、防患于未然的效果。

　　巡视后的工作主要是如何运用其成果，抓整改落实的问题。否则，即使巡视前做的准备再充分，巡视中发现问题再准确，也都将前功尽弃。巡视工作结束后，在监督一把手问题上至少应注意三个环节：一是汇报工作时，将一把手作为重点汇报对象。对了解到的相关问题与意见建议，要及时进行梳理和归纳，并向有关部门汇报。二是反馈情况时，将一把手作为重点反馈对象。反馈就是把巡视结果如实地转达给被巡视单位，巡视结论能否得到被巡视单位领导班子的认同，特别是对提出的问题能否接受，对推动被巡视单位改进工作有举足轻重的作用。三是督促整改抓落实时，把一把手作为重点督查对象。巡视的目的是要发现问题，发现问题的目的是为了改进工作。因此，检验巡视工作的成果，不能仅满足于发现了多少问题，而最终要看对发现的问题有多少得到了改进和解决。

　　巡视制度监督一把手仍还不够

　　对一把手的监督是否有效，最终取决于权力的授受关系。就目前我国省级党政主要领导干部来说，他们一般是由中央提名，再经过地方党代会和人代会表决确认后而就职的。显然，在这种权力授受的框架内，最有力度的监督只能是来自中央，仅靠本省的力量对作为“封疆大吏”的党政一把手进行监督是难以奏效的，而要对其中不称职者如程维高、刘芳仁等进行查处也几乎是不可能的。因此，在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，建立自上而下的巡视制度是必要的，但不能片面强调这种监督形式，因为这种监督毕竟是少数人对多数人的监督。当前，在监督一把手上之所以存在“上级监督不到、下级不敢监督、同级监督不了”的倾向，其原因之一就在于此。实际上，要使巡视制度发挥监督一把手的作用，就必须以自下而上的监督与横向监督为基础。

　　显然，没有自下而上的监督，自上而下的巡视是难以发挥作用的。如“听真话”是目前巡视中遇到的最大难题，而要在了解和掌握实情上寻求突破，惟一有效的办法就是坚持走群众路线，广泛听取广大干部群众的意见。因为自下而上的监督有其特殊优势：一是具有平等性，即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的，不存在游离于监督体系之外的特殊人物。二是具有广泛性，即参与监督的主体极其广泛，既有普通党员群众的监督，也有各级组织之间的监督，还有专职监督部门的监督等等。三是具有合法性。监督的权力最终来源于党员的权利，来源于党员的认可，这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点，监督才能得到广大党员的支持，监督才有必要成为多数人的事。

　　同样，没有横向监督，自上而下的巡视也是难以发挥作用的。在实际操作中，巡视对监督一把手发挥了不小的作用，但这种监督毕竟是临时性的、不定期的，并且在某种意义上讲是一种事后监督。实际上，要随时对一把手进行监督，最为及时的还是来自横向监督。这种监督主要来自两个方面：一是同级党委和纪委之间的监督，二是领导班子成员之间的监督。在党内监督中，邓小平倡导的两个“最重要”指的就是这种监督。一般来说，两委会及其班子成员与一把手之间工作关系密切，相互了解情况，因而搞好横向监督的最大优势是便于及时监督，节约成本。正因为如此，党的十六大提出要“强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序”。（任铁缨中共中央党校党建部教授） (来源：《人民论坛》)