我国住房领域出现问题的原因与改革方向

　　　从1980年开始，我国逐步对城镇住房政策进行改革，实现由实物福利分房到住房分配货币化的转变，推动了住房政策的根本性变革。实践表明，我国住房政策改革在促进房地产市场形成与发展、改善居民居住条件等方面均发挥了重要作用，并取得显著成效。

但是，我国住房制度的一些矛盾和问题还比较突出，尚需进一步完善，主要表现在：住宅价格上涨过快，普通居民难以承受；房地产市场运行秩序欠佳；住房供求结构性矛盾突出，中低价位住房供应不足；住房保障制度建设滞后，中低收入居民住房困难问题十分突出等。

　　现行住房领域出现问题的原因

　　政府与市场分工不明确，政府住房保障功能不到位。合理满足居民的住房需要，妥善解决好社会的住房问题，是任何一个国家的政府都不可推卸的经济和社会责任。从新加坡、日本、英国和香港等国家和地区政府的住房政策实践来看，在市场经济体制下，政府在住房领域中的职责和作用主要包括三个方面：第一，促进住房市场发育和有序发展；第二，监督和调控住房市场；第三，提供住房保障。因此，在解决居民住房问题方面，政府和市场应该分工协作。对于低收入家庭的住房问题，政府应该在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障制度的主体作用。

　　然而，我国在住房供应体系由计划向市场转轨的过程中，客观上出现了政府与市场分工不明确，政府在住房保障方面执行落实力度不够、过度依赖市场的现象。一是现阶段住房政策的目标过度强调经济发展功能，过于注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，对住房政策保障功能、公平性重视不够。特别是，地方政府追求土地收益来加快本地经济发展，进一步加剧了这种失衡。二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对经济结构调整深化、城市化进程不断加快以及收入差距扩大等带来的多样化、多层次的住房需求，特别是大量中低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门并没有清晰的认识，缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，因此也难以形成系统的保障政策。在收入差距较大的新形势下，需要多层次的住房供应体系来满足不同社会阶层家庭的住房需求，房地产市场难以保障绝大多数家庭的住房需求，新加坡80％、香港近50％的人口依靠政府提供的保障性住房，而2005年我国经济适用房新开工面积占住房新开工面积的比重已下降到6.4％。政府在解决低收入家庭住房问题上的职责不明确，缺乏法律与制度保障；许多城市对廉租房的建设和保障没有专门机构，资金来源缺乏制度化，没有建立最低收入居民家庭住房档案以及申请、审核、公示、配租等规范的制度；经济适用房制度在执行中不仅新增数量较少，而且存在套型面积偏大、分配不合理等问题。在这种情况下，除了少数城市无房和住房困难的低收入家庭住房依靠政府提供保障外，绝大部分居民住房依靠市场，加大了住房市场需求压力。可见，政府住房保障职能的不到位在一定程度上削减了住房制度改革的效果，不利于居民住房问题的解决和住房市场的健康发展。

　　房地产市场发育不完善。从1998年停止福利分房、实行住房分配货币化开始，我国房地产市场发育时间不满10年，很多地方发育不完善。从市场主体看，无论是房地产开发企业和中介，还是市场监管者、消费者，均不成熟，往往会出现行为方式不符合市场规则的现象，各自承担的责任和风险也相对有限。政府作为房地产市场的培育者与规范者，对房地产市场的规律认识有待深入、对房地产市场的变化把握需要更加准确及时，相应的法律法规需要进一步完善，管理需要更加透明规范，调控需要更加协调有效。房地产开发商存在违规销售、虚假广告和囤积捂盘等现象，形成的房价难以真实反映市场供求，使新建商品住宅价格居高不下；部分居民住房讲究一步到位，拉动住房需求过快增长。这些都影响房地产市场功能的正常发挥。

　　从市场体系看，一级市场发展较快，而二级市场、租赁市场发育缓慢，整体市场体系不完善，住房梯级消费理念缺乏支持。目前，居民住房消费的梯度消费特点也日益显现，随着人口数量的增加和收入水平的提高，年轻一代的住房消费由租房、小户型到大户型逐步转变。在这个过程中，一个良性运转的租赁市场和二手房市场能为住房梯度消费提供有效的传导机制，在满足居民不同阶段住房需求的同时，促进社会房地产资源的有效配置。但是，当前我国的租赁市场和二手房市场发育较为缓慢，缺乏规范的机构租赁主体，大量个人租房基本处于半地下状态，中介市场秩序混乱，难以满足居民的梯度住房消费需求。一部分租赁消费和二手房消费被迫转向一级市场，使得我国居民住房消费过度依赖一级市场，这加剧了一级市场的供求矛盾，加大供给和价格压力，影响了社会存量房源的合理流动和优化配置。

　　住房供应渠道单一。目前房地产市场体系还不完善，二级市场不活跃，租赁市场发育不良，存量住房闲置量较大，资源浪费严重，住房需求主要依赖新房供给。而在新房供给方面，虽然经济适用房管理办法中允许集资、合作建房，但目前我国对住房建设的土地竞拍、项目审批及相应的诸多管理制度都是面向开发商的，集资建房、合作建房等其他方式受到制度约束，客观上形成了由房地产开发商为单一住房供给渠道的局面，有效竞争不足，是开发商获得超额利润，房价上涨的根源之一。

　　居民住房消费观念不成熟，住房消费行为尚欠理性。随着住房政策的改革和房地产市场的发展，城镇居民住房消费观念有了积极的变化，但是部分居民住房消费观念还不成熟，住房消费行为尚欠理性。受“安居乐业”传统观念的影响，部分居民存在着“租不如买”、“一步到位”的住房消费观念，一味追求“买新房”、“买大房”，既给自身造成巨大的经济压力，成为名副其实的“房奴”，又影响了住房租赁市场与“二手房”市场的健康发展，加剧了新房市场的供需矛盾。这在我国住房私有化率的迅速上升中得到反映。在20世纪70年代末，城市住房私有化率仅在10％左右，有些城市甚至低于4％；而2002年，城市住房私有化率已经高达82.1％。

　　住房补贴标准与市场房价脱节。1998年住房政策实现根本性变革，停止实物福利分房，实行住房分配货币化。随后，我国相继建立了住房补贴制度和住房公积金制度，通过长期性支付能力的积累和政策性住房金融的支持，来增强城镇居民住房消费能力，以保证住房分配货币化的顺利实施。但是，作为住房分配货币化的保障政策，我国的住房补贴和住房公积金政策并未达到预期目标，与居民消费能力和市场房价脱节现象严重。从补贴标准看，现行的补贴标准是根据政策设计当时（大多数城市是2000年以前）的房价制定的。在近几年房价大幅上涨的情况下，住房补贴标准已远落后于房地产市场形势的变化。同时，住房公积金政策存在执行不到位、政策功能和作用未充分体现等问题。首先，住房公积金总体缴存人数有所下降，住房公积金覆盖率仍然偏低。截至2006年6月，住房公积金覆盖率为62.04％，有的省份还不足40％。其次，在城乡一体化发展和加快城镇化建设的新形势下，越来越多的农民离开农村故土涌入城市就业，城镇自由职业者和个体工商户群体不断扩大，目前对这部分人的住房公积金政策也不够明确，住房公积金制度的普惠作用未能体现。第三，在全国住房公积金缴存总额突破万亿元、保持快速增长态势的同时，住房公积金风险防范体系和监管体系不健全，存在潜在的风险。