北京新条例能否厘清收费公路糊涂账

　　“我现在最关心的是，这项北京市地方立法能否对政府还贷收费公路和经营性收费公路做出明确严格的界定。”今天上午，北京市人大代表李淑媛接受本报记者采访时说，不能让老百姓交的钱成为一笔糊涂账。

　　人大代表15年追问

　　李淑媛是中国原子能科学院核物理所退休工程师，连续四届当选北京市人大代表，自从在1992年北京市人代会上第一次提出“停止京石高速公路北京段收费”的建议，15年来，李淑媛一直紧盯着这个问题不放。问题还在，收费依旧，而她已是两鬓苍苍的花甲老人。

　　北京市审计局提供给她的一份报告显示，京石高速公路北京段，截至2004年12月已累计收费17亿余元，偿还贷款等款项后还剩余近6亿元。该报告经媒体报道后，引起了社会各界对公路收费问题合法性、合理性的又一轮质疑。

　　李淑媛说的北京市地方立法，是指正在北京市十二届人大常委会第37次会议上进行第二次审议的《北京市公路条例（草案修改稿）》（以下简称《条例》），《条例》即将在7月28日下午表决通过，《条例》专设一章《收费公路的特别规定》，其中规定，收费公路收费期满应按规定拆除收费设施停止收费，并由市政府向社会公告。

　　审计报告揭开公路收费内幕

　　“主管部门对这个问题的答复几乎年年一个样：收费用于还贷。但对于究竟借了多少贷，收了多少费，却总是含糊其辞。”李淑媛向记者回忆说。

　　在李淑媛看来，公路属于政府应当免费为纳税人提供的公共产品，“即便政府必须向银行借贷，再通过收取车辆通行费的方式还贷，但也决不能是一笔糊涂账，更不能收起费来没完没了”。

　　2005年北京市两会期间，由李淑媛领衔，来自房山区的人大代表们向北京市审计局提出建议，要求对京石高速的贷款数额、还贷时间以及收费数额、用途等情况进行审计。

　　3个月后，北京市审计局就此出具了一份专门的审计报告，报告称：1999年12月经北京市政府同意，将京石高速公路经营权授予北京市首都公路发展有限责任公司（以下简称首发公司），经营期限30年（自2000年1月1日至2029年12月31日）。同期，首发公司与北京经济发展投资公司签订协议，以7．1亿元收回北京经济发展投资公司所拥有的京石高速公路50％的收费权。

　　直至看到这份审计报告，李淑媛才知道：原来修建京石高速的10.1亿元总投资中，竟有5．4亿元来源于养路费，占了半数以上，贷款只占较少部分；原来在20年中，京石高速的收费权、经营权曾经在暗地里几度易手。

　　让李淑媛感到震惊的是，这份审计报告完全推翻了政府相关部门过去的所有答复——例如，北京市路政局2004年曾在一份答复书中写道，“据首发公司测算，京石公路还清贷款本息的时间是2026年”。而根据现在的这个审计报告，事实上所有贷款早在2000年就已本息还清，到2004年底已盈余5.85亿元！

　　此外，北京市的审计报告中所披露的一个细节，也引起了李淑媛的注意——京石高速的收益中，有4亿多元被转移给了京津塘高速及机场高速的建设。李淑媛认为，这种做法是严重违法违规的，因为根据有关规定，“收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，决不允许挪作他用”。

　　拿到这份审计报告，在今年年初的北京两会上，李淑媛第15次提出“停止京石高速公路北京段收费”的建议。3月底，北京市交通委的答复称，负责京石高速收费的首发公司担负着500多公里已建成高速公路的管养任务和规划新建300多公里高速公路的建设任务，建设资金主要来自银行贷款，通过依法收取通行费偿还贷款，还贷压力很大，同时还要保证必要的投入以维持高速公路正常的运营、养护需求。

　　对于这个答复，李淑媛“非常不满意”。她认为，现在要追究的是政府相关部门在京石高速收费问题上的种种违法违规行为，而不是听它们诉苦。

　　同时，李淑媛还认为，交通委的理由也根本站不住脚：“我走的只是京石高速，又有什么义务为其他公路的建设埋单？你总不能用我在这条路上的通行费，来建设北京所有的公路吧？要是按照北京市交通委的解释，停止京石高速的收费恐怕不可能了，因为北京市的公路建设日新月异，纳税人的钱可能永远都不够花！”

　　“更重要的是，在北京市审计局的审计报告出来之前，京石高速的收支情况一直不透明，政府相关主管部门给出的数据前后矛盾，其他收费公路究竟收多少、欠多少？”李淑媛质疑。

　　随着北京市审计局审计报告的披露，社会公众对此表示了极大关注。7月中旬，北京市亿通律师事务所律师李劲松和另外一名律师郝劲松联名向交通部和审计署发出公开建议：建议交通部进一步完善和落实公路收费的价格听证制度，并建议审计部门应当对全国收费公路定时审计，并采取适当方式向社会定期公布审计结果。

　　公路变身“私路”

　　目前我国公路建设的投资方式有两种：一种是政府利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路，叫政府收费还贷路；另一种是国内外经济组织投资建设或依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路，叫经营性公路。

　　根据2004年9月国务院颁布的《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年；经营性公路的收费期限，最长不得超过25年；国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　京石高速的性质，经历了由“政府收费还贷公路”到“经营性收费公路”的变化——在1993年12月以前，京石高速属于政府收费还贷公路，但到1993年12月，原北京市公路局将京石高速50％的收费权转让给北京经济发展投资公司时，它的性质就发生了微妙变化。这种模棱两可的局面在1999年12月彻底发生了改变，京石高速经营权被全部转让给首发公司，它的性质由政府收费还贷公路彻底变成了经营性收费公路。

　　事实上，在李淑媛15次呼吁停止京石高速收费的建议中，她一直是把京石高速当做政府收费还贷公路来看待的，因此，当她从审计报告中了解到京石高速的“变身”经过后，对“叫停京石高速公路收费”表示不乐观。

　　收费公路“变身”，收费期限也就被人为延长。这种情况此前就已经引起了北京市另一位人大代表赵仑的关注，他通过调查发现，北京市9条收费公路，全是收费期达25年甚至30年的经营性公路，没有一条是收费期15年的政府还贷公路（本报去年12月13日曾报道）。

　　去年底，赵仑对这9条收费公路逐一进行了实地考察。“在这些收费公路中，绝大部分公路的性质，都曾经历过由"政府还贷路"到"经营性公路"的转变。”

　　“路还是那条政府贷款修的路，收费权转让给企业后，收费年限却从15年一下增到了30年。”

　　“机场高速明明是1993年建成并开始收费的，如今其30年收费期的起算点却莫名其妙地变成了1997年！其他收费公路也大多如此，收费终止期少则被后延一二年，多则六七年。”

　　“更严重的是，这一切都是在公众毫不知情的情况下进行的，公众的切身利益和知情权都受到了极大损害。”赵仑说。

　　现行法律监管不了既得利益？

　　记者注意到，李淑媛关注的“政府收费还贷公路和经营性收费公路的界定”在即将通过的《北京市公路条例》中并没有做出特别规定，只是规定了“政府收费还贷公路应当由依法设立的不以营利为目的专门组织进行建设和管理；经营性收费公路的投资、建设、运营和经营者确定方式等由市交通行政管理部门会同市发展改革委等相关部门提出，报市人民政府批准。”

　　在今年5月底《条例》（草案）首次审议时，北京市路政局负责人表示，目前北京市除五环路外，大部分高速、快速路都在收费。《条例》实施后，路政部门将集中对全市收费公路进行核实调查，及时对收费期满公路停止收费，并向社会公布。

　　针对公路的管理监督，我国相继颁布了多部法律。1998年1月施行的《中华人民共和国公路法》、2004年11月施行的《收费公路管理条例》和2006年12月交通部发布的《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，都对收费公路的管理做出了明确规定。

　　一位学者认为，政府部门可以将公路的收益权转让给企业，但应当是有条件的转让。比如“需要向社会公布，并采用招投标的方式”、“收费时间已超过批准收费期限2／3的政府还贷路不得转让”等。但从现实情况来看，北京市多数收费公路都存在着大量不规范甚至违法之处，而且其经营情况一直是一本糊涂账。

　　这位学者表示，1999年12月，京石高速的经营权被授予了首发公司，在2004年《收费公路管理条例》实施之前，北京市的其他几条收费公路，其权益转让也基本都是在这个条例实施前进行的，问题由此出现了——能否用后立的法，规制已经进行了多年的、在合同约定中的转让收益权行为，这是一场现行法律与既往行为的博弈。

　　北京义方律师事务所律师方志远指出，目前公路收费核准程序存在两大问题。其一，缺少科学评价。现在收费方案是由高速路管理部门单方面上报方案，这可能会导致收费不合理。要改变这种状况，应该由无利害关系、有专业能力的人审核，进行标准评价。其二，缺少社会监督。应该由第三方对运营状况进行监督。

　　中国政法大学沈诤副教授说，公路经营权转让也应有一个透明的规则，就目前公众的质疑，政府相关部门需要给予一个合理说明。（记者王亦君）