海洋立法忧思 海洋基本法缺位损害国家的利益

　　海洋立法忧思

　　本刊记者 胡家源 发自上海

　　民间的声音

　　“舟山群岛的某些礁石，是国家确定领海边界的基准点所在，毁坏了它们，我们的海洋国土将面临缺失的危险。”国家海洋局高级工程师许森安正在严肃的发言。

　　2007年7月19日下午，一场名为“海岛立法与环境保护研讨”的闭门会议在华东政法大学的交谊楼悄悄地进行着，与会者的身份从原最高人民法院副院长到原解放军海军部队副司令员，再从政界到学界，不一而足。

　　在会议开始之前，会议组织者向大家展示了舟山群岛被野蛮开发的影像记录，礁石被铲平铺成一条狭长的造船码头，海岛上不停地闪现出一个个血红色的爆破点……。

　　在论坛辗转邀请到的海洋专家和高层官员中，来自中国社科院世界政治与经济研究所的高恒教授告诉记者，尽管中国的“海洋国土”有300多万平方公里，是一个海洋大国，也是世界造船前两名的贸易大国，但由于国内立法跟不上，造成国际海洋法赋予的很多权利中国无法去争取和享受，损害的是国家的利益。

　　“在这种与国外（海洋霸权国家）争、与国内（地方保护部门）斗的过程中，很多问题不光涉及到一个地方、一个部门，是需要中央统一考虑的。”他表示。

　　2005年，高恒参加了在浙江宁波象山举行的海洋论坛，这是一次由挂靠国家海洋局的太平洋学会主办的官方论坛，全国人大常委会副委员长蒋正华的到场给那次论坛定下了一个基调，即围绕海洋管理、海洋环保和海洋经济可持续发展做文章。

　　高恒也认为，此次海洋论坛，与象山海洋论坛不同，它具有强烈的民间色彩，多了些民间和学术的成分，从立法角度来关注沿海开发和海洋保护，有朝着务实方向转变的良好迹象，“现在人们提起海洋开发容易海洋保护难，还是回到地方保护主义的老话题，其实缺乏相关具体的法律条文，也是一个重要原因”。

　　在这样的共识下，此次海洋论坛的主办方太平洋协会和海洋论坛国际有限公司把远在北京的一些原海军老将领、最高人民法院的大法官，以及三届人大委员、原中国船舶工业总公司的老工程师请到了这里。一个没有交待的背景是，这些老干部拥有直接向中央汇报的特殊途径。正如参会的海军学术研究所方堃研究员所言，“局部的研究探讨也是一种突破，对中央决策也会有参考价值，进而带动整体问题的解决”。

　　立法与开发的赛跑

　　在科技发展的引领下，特别在改革开放政策的推动下，沿海的城市和农村，纷纷激荡起排山倒海般令人目眩的开发热潮，寸土寸金的概念很快延伸为寸海寸金，捕捞、养殖、港口、航运、围垦、旅游、采矿、石油等等，各行各业都想在海上一展身手。

　　“同一海域，你想养殖，我想建港，他想围垦，捷足先登者、势强力大者先得利，想占多少就占多少，想干什么就干什么。无序、无度、无偿的开发，已经带来了一系列严重的后果和不可挽回的损失。”与会的一位老海洋专家这样叹息道。

　　我国东海曾被称为“鱼仓”，几十年的狂捕滥捞，大小黄鱼、墨鱼、带鱼四大传统经济鱼类已近枯竭；大规模挖砂、围海，使全国的红树林面积已由40年前的4.2万公顷减少到1.5万公顷，几十个港口、海湾功能萎缩，甚至有些已失去通航价值；文昌鱼、白海豚等大批珍稀鱼类已近灭绝。

　　尽管在进入21世纪以前，中国已经建立了包括《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》在内的海洋基本法律，以及包括《渔业法》《海上交通安全法》《海港管理条例》《海商法》《海洋环境保护法》在内的行业管理法规，但很显然的是，基本法律只能解决国与国之间的争端。而各涉海行业制定的单项法规，又只能对某一种海洋资源的开发保护管理起作用，由于立法的角度不同和行业的局限，强调本行业利益和需求而忽视其他产业，成为这些法律条文背后的通病。

　　事实上，早在20世纪80年代中期，国家海洋局就正式启动了海洋综合管理的立法工作，但直到1993年5月，财政部和国家海洋局才联合发布《国家海域使用管理暂行规定》，这还仅仅是一个部门规章。由于法律层次较低、缺乏足够的权威性，这个规定在现实中根本无法很好地实现立法初衷。��

　　“要知道，除部门、产业之外，地方政府之间也都要扩展自己在海上的发展空间。在山东和江苏两省多年来一直悬而未决的前三岛之争上，就可以看出行政保护与地方利益的关系有多么紧密。” 国家海洋局高级工程师许森安对记者说。

　　回顾这段历史可以发现，由于国家整体海洋规划和立法的缺位，导致“海上山东”和“海上苏北”各自为政、互相竞争长达近20年。直到2002年国务院办公厅正式下发通知，启动中国海域勘界的工作，双方还在海洋勘界问题上发生严重的分歧，以至于国家海洋局不得不表示，全国海域勘界工作起于苏鲁线，也将终于苏鲁线，“对于存在较大意义的苏鲁线调查报告将进行补充调查”。当时，鲁苏两省的沿海城市，为了防止对方占据先机和有利地位，甚至开始竞赛般地加大对前三岛海域的开发力度，过度开发的后果，当然是不言而喻的。

　　“目前，中央要求各地严守保护耕地的政策，现有的18亿耕地一分都不能再少了。未来整个国家，包括沿海各地政府包括在内，拓展经济空间、培育新增长点的方向只能是海洋，但目前中国政府还没有完全把海洋，纳入到与陆地同等重要的国土资源整体战略之中来。”中国社科院原副院长、可持续发展研究中心主任滕藤在此届海洋论坛的讲话里透露。

　　利益平衡的内外逻辑

　　不过，令人感到欣慰的是，上面提到的国家海域使用的管理规定，目前早已升级为《国家海域使用管理法》，而根据最新的消息，有关海岛保护的立法也正在加紧制定之中，并且已经有专家开始呼吁中国尽快制定自己的《海洋基本法》。

　　制定海洋基本法的呼声，实际上是国家正面临的海洋外患的一个折射。

　　就在三个多月前的4月20日，日本国会在参议院全体会议上高票通过了两部法律，即《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域设定法》，已经在几天前的7月20日正式实施。该法律规定增设海洋政策担当大臣，在内阁府下设置综合海洋政策本部。

　　届时，不但首相安倍晋三将亲自担任本部长，内阁官房长官和新增设的海洋政策担当大臣担任副本部长，其余内阁大臣也全部为成员。仅从成员设置，就可见日本政府对海洋权益的重视，而以首相为最高领导，成员包括诸多内阁大臣的海洋政策本部，权力堪称巨大。与此同时，韩国政府也放出声音，要在未来的十年里，使韩国成为世界第五大海洋强国。

　　这令主管海洋立法工作的全国人大法工委和国家海洋局顿感沉重。“人大法工委要平衡众多层面上的利益，实在很难。”高恒表示。

　　首先是在国际上如何维护本国利益，平衡邻国利益，以及与国际海洋法律接轨的问题，这主要涉及到《联合国海洋公约》。“在国际间的利益协调中，如果只有国际法，没有与之相对应的国内法，那些法律条文对我们来说就是空的，国际法赋予我国的权益也得不到保障和维护。”许森安表示。

　　曾参与制定《领海与毗邻区法》的他回忆到，立法调研了一年，但公布方案时候却讨论了六七遍，主要矛盾集中在钓鱼岛如何划归以及领海基点如何连线的问题，比如，钓鱼岛划进来会不会立刻引起国际纷争，不划进来会不会将来有隐患？领海基点是按照海岸线形状连线还是尽量往对方海域方向划？这些都是需要考虑的。“海洋开发中砍掉一片红树林，可能丢掉数十平方公里的陆地国土，而在海洋立法中把领海基点往前推几十米，就有可能挽回相当于半个上海市大小的海洋面积！”许森安告诉记者。

　　而第二层利益关系，即包括上面提到的部门之间、产业之间以及地区之间的争夺，还涉及到一个深层次不容回避的问题：海权与陆权的关系。“众所周知，在一直以来的定义里，中国是一个大陆型国家，众多的行政和执法惯例都是在陆上形成的，一旦把这些规则移植到海上，群龙闹海的局面就出现了。”华东政法大学的一位教授表示。

　　应该说国家海洋局和国土资源局的权责划分是很明确的，但到了海岛上，所有的管理者都成了婆婆；再说海洋监察，世界上没有哪个国家像中国这样拥有两支海监船队，分别隶属两个不同的国家部门：国家海洋局和交通部；环境保护问题更是让国家环保总局和国家海洋局之间的关系倍感尴尬。类似的情况在美国，确是由海上警卫队包揽了一切海上执法活动，从建造桥梁到海洋开发，日本海岸警备厅也是大致如此。

　　正如滕藤所说，缺少海陆统筹的整体规划和战略，是当前海洋工作中最突出的重要问题之一。目前透露出的信息是，人大法工委曾经邀请亚太经合组织对中国的环境状况包括海洋环境进行评估，有将环保局升级为环保部的初步设想。这样一来，由环保部门牵头进行海洋保护的可能性正在进一步增强。

　　等待破冰

　　不过，更多的问题出现在立法之外。

　　在海洋论坛最初发言提及司法介入海洋问题的时候，最高人民法院原副院长李国光讲到了一个耐人寻味的现象：很多涉及海洋开发的专门案件，从基层的海事法院一路走上来，到了省高院就被卡住了，为什么？“法院的专门化程度太低，没有建立以海事高等法院为核心的海事司法体系。”

　　在他看来，目前海洋司法的重点，还停留在处理海损等突发的意外事件上，没有将海洋开发和环境保护的内容提升到应有的高度，“尽管现在受理的类似案件很少，但众多案件最终的结果都是破坏生态环境，因此，关于环保的司法研究需要花更多的工夫。”他表示。

　　与此同时，众多学者专家已经证实，比司法程序的缺失更为严重的漏洞在于，海洋开发的行政程序形同虚设以及公众海洋权的丧失。

　　“公民的海洋权应该写入宪法，而在我国海洋环境保护法中，却没有关于海洋权的明确条款和司法解释。”与会一位不愿透露姓名的学者指出，发生在今年5月底6月初的厦门PX项目事件，就是在国家权威环境专家已经论证该项目不可行的情况下，被厦门市政府和某些商人共同强制推动的，后来在公众的抗议声中暂缓建设，这已经违反了国家涉及到海洋开发的行政程序，也没有顾及到公众对这种关系自身安全问题的知情权。

　　回到舟山群岛的例子，生活在岸边的渔民根本不了解即将在那里落户的一个大型化学工厂，对他们的生活来说意味着什么。杨海伦曾经在一次与友人的谈话中，提到了这样一件事：每年日本都要从舟山进口大量黄沙，造成舟山海域的鱼儿绝灭甚至绝种，地貌毁坏，树林死亡，可惜至今当地政府都没有立法禁止此事。更有甚者，前几年当地政府甚至把它当作创外汇的喜事。而在海岸线绵长、黄沙资源丰富的日本，任何形式的挖沙都是被明令禁止的。

　　“海洋权益属于国家主权范畴，包括经济安全、环境安全、国土安全等多方面，而我国海洋权益所面临的威胁，许多人还没有得到充分的认识。”大多数专家认为，在立法问题之外，公众对海洋问题的关心与否直接影响着海洋政策和海洋法律的实施效果。

　　全国人大常委会副委员长蒋正华在2005年参与首届海洋论坛时，也曾经表示对公众海洋意识的培养和教育应该提上日程。

　　事实上，“对上（中央）说”和“对下（公众）说”只是方向的不同，没有本质的区别，正如三届人大委员、原中国船舶工业总公司的老工程师张友隽所感叹的，“虽然‘不说白不说，说了也是白说’，但‘白说也要说，因为说多了就不是白说’。”

　　7月23日，就在海洋论坛即将结束的时候，蒋正华委托他的秘书向高恒传达了这样的消息，希望这次论坛的内容尽快形成纪要，他将会根据具体情况呈交人大常委会或是国务院。