中国不是新加坡:看淡马锡的成功模式为什么不适合中国

　　不能想当然地认为淡马锡模式可以成功，筹建中的国家外汇投资公司也可以成功。无论从经济效率方面看，还是从政治策略方面看，国家外汇投资公司都不应该以巨型国际控股公司为目标

　　□文 盛宇明

　　国家外汇投资公司的建立，究其原因应该是新加坡成功经验的鼓舞。

的确，至少到今天为止，新加坡国有企业的经营并不低于私有企业，在服务于国家经济发展战略目标的同时也获得了很好的效益。但是新加坡能够做到的，中国是不是也可以做到呢？

　　两个华人社会的本质区别

　　应该说，各个国家之间总是有一定共性的，所以任何国家的经验对中国都有借鉴意义。但每个国家又都有自己独特的国情，应该用理性审视其他国家的经验，分清什么是适用的，什么不适用。中国人对新加坡的经验特别感兴趣是有一定道理的，那就是新加坡绝大部分人口与中国同宗同源，有着共同的文化渊源。这个共性显然是很重要的，但不能由此忽略新加坡国情中与中国大相径庭的很多其他方面。

　　首先，新加坡与中国的制度条件很不同。新加坡的国有企业和资本是在市场经济有了相当的发展并且一直作为经济运行的制度基础的情况下建立发展起来的，而且政府在扩大国有资本对经济的参与和控制力的同时，也始终鼓励和支持私有企业的发展，为私有企业开发充足的发展空间，国有资本的发展不仅从来没有建立在压倒或挤压私人经济的理念之上，反而经常成为私人企业发展的安全保障。所以，作为股东代表的政府官员能够始终保持着根深蒂固的市场经济思维方式和经营观念。

　　而中国经济此前并没有成熟的市场机制和与其相适应的市场经济思维方式与经营观念。历经30年改革开放后的今天，市场经济仍然没有发展到成熟阶段，与之相适应的市场思维和经营观念也难以确立，特别是在尚存的国有经济部分。中国可以很快地复制市场经济的法律规定，但无法即时移植市场经济传统里深入骨髓的经营理念。这是为什么新加坡可以让政府管理人员经营国有资本以防止重要企业落入外资手中，不会降低企业经营效果，而中国的国有企业却需要外资管理人才来改善企业经营效率的原因之一。

　　制度观念差异只是中国与新加坡之间的重大差异之一，并不是新加坡国有企业成功的唯一原因，因为西方发达国家的政府官员和国有企业管理人员并不缺乏市场经济思维方式和经营观念，但那里的国有企业经营效率也普遍不理想，这是1980年代前后西方国家私有化浪潮的原因所在。现在如果有为经济或社会发展所需要而私人企业不敢或不愿意投资的行业、地区，很多国家常见的做法是国家投资启动，发展到一定程度，由私人企业取而代之，低效率的国家资本逐步退出。而新加坡的国有公司在很多情况下没有走这样的道路，而是一直经营下去，保持国家资本对行业的参与甚至控制权，国家资本的控制和参与也没有降低企业的效率。但是，这却不能证明新加坡国有企业的成功经验可以一般性地运用到所有国家。因为新加坡国有企业独特成功的一个重要原因是它具有包括中国在内很多国家所不具有的“规模微小性”。新加坡国有企业的成功也许还有其他原因，比如中国的家庭文化和儒家文化的影响，但这些因素需要与新加坡经济的微小性质相结合才能产生新加坡的结果。

　　新加坡经济的规模与中国是不可比拟的，量的不同到了一定程度会有质的影响。对新加坡经济有一个广为接受的比喻，那就是整个新加坡经济和社会是一个大的新加坡股份公司，政府是董事会，部长和高层公务员是部门经理，国民是工人，并越来越觉得自己是公司的股东，即使是很小的股东。对于这样一个小型经济体，管理国家经济比中国要容易得多。新加坡国家的微小性也决定了它缺少经济资源，决定了经济的开放性和脆弱性，外部环境的变动能够对新加坡经济产生重大影响，所以经济的稳定发展需要政府的协调和管理，这些都是和中国几乎可以说天壤之别的地方。中国是一个规模十分巨大、构成极其复杂、各部分发展程度极度悬殊的经济体，国有利益对于个人而言实在是一个很难有切身利益感受的概念。相比之下，新加坡政府官员乃至国民对自己是国有企业股东身份的感受，相信会比中国官员和国民要明确很多。

　　基于这些基本国情的独特性，新加坡政府可以采用一些独特的政策，这些政策也是国有企业成功的原因，其中很重要的一条是政府官员的业绩和薪酬与私营企业挂钩，这对政府官员的工作表现显然有着极大的激励效应，而且大大提高了业绩考核和问责制度的效力。而这类政策是中国无法实施的。新加坡之所以可以实施这样的政策，因为在它的小型的市场化发达经济中，地区和行业之间的收入差距相对较小，政府官员的业绩和薪酬与私营企业挂钩很容易实施，而在中国，地区、行业间收入差异巨大，政府官员的业绩和薪酬如何合理地与私营企业挂钩是一个根本没办法把握的问题。

　　也是由于新加坡国家的微小，政府官员升迁的官阶数十分有限，从职员升到总理经过的官阶数也不会比中国一个小规模城市从基层办事员升到市长多到哪里，因此，成功上升的官员在每个官阶的任期相对稳定长期，总理可以对中层官员了如指掌。这种稳定长期并非终身制，反过来又是一个很有效的制约机制，因为在这种情况下，官员的事业心和努力更多地表现在对现任岗位长期业绩的追求，其表现也可以很容易通过业绩加以评价。所以政府官员不管是作为国有资产的代表还是国有企业的管理者，都能够较好地执行监督和管理职责。而在中国县级上面有地区级，地区上面有省级，省级上面有中央，政府官员的发展需要不断升迁，加上为了防止官员建立起地方或部门独立的利益体而进行的频繁调动，多数官员在一个职位的任期较短，总理对省级官员都不可能认全，对基层更是天高皇帝远。从下级角度看，上级也是频繁更换，这一方面使得上级和公众很难考核官员的业绩，因为很难区分一个任期的业绩是在任官员还是前任官员工作的结果，也很难评价在任官员的工作对离任以后业绩的影响；另一方面也造成了官员的短期行为。这些都是新加坡所没有的问题。在新加坡，总理甚至可以对一个大型国有企业的效率倾注较多的注意力，所以中国文化的人治传统可以发挥较好的作用。新加坡在完善的制度之外还可以在一定程度上依靠人治传统管理国有企业，而中国国有企业要提高效率则只能依靠完善的业绩考核和问责制度，人治方法很难奏效。

　　淡马锡模式为什么不适合中国

　　1974年新加坡政府组建淡马锡，以及同一时期成立其他国有公司的动机，是为了加速工业化，进行经济结构重组，防止经济的空洞化（制造业外迁、工作岗位出口、经济的制造业核心缩小），投资方向是国内经济。新加坡本国资本当时固守在与来料加工相关的贸易和商业活动中，私人企业不敢或不愿意进入新的投资领域，比如修船、炼油和石油化工、银行金融等高风险领域，因为在这些领域的投资往往需要较高的管理费用，专业化程度高，投资周期长，初期利润低。为了不失去这些领域的发展机会，时任总理李光耀明确指出，政府会毫不犹豫地使用公众资金加快私人企业不敢或不愿意投资的行业的发展，政府作为全资或部分资本投资者，等于为投资于这些机会的私人企业提供很好的安全保障，有吸引和鼓励本国和外国资本进入对国民经济具有重要意义的行业的作用，带领经济向科技密集化方向发展，并不断地探寻向价值链高端的发展机会。这些国资参与的企业还开发了就业机会，提高了劳动力的科技水平，带动消费者需求的扩大。

　　可以看出，这个时期淡马锡的经营目标是简单明确的，那就是实施国内经济发展战略，即使是亏损也在所不惜，而且是投入国家资本，并不需要同时解决过剩流动性、过度外汇储备之类的问题。后来，新加坡经济经过几十年的高速增长后，国内经济发展战略取得了令人满意的结果，资本充足，最感短缺是可供投资的市场空间。亚洲金融危机的爆发，给新加坡经济造成更大的困难。这时候，淡马锡做出了将一半资本分流到国际市场投资运作的决策，将投资方向转移到亚洲地区一些具备高速成长潜力的企业。淡马锡转向海外的投资，其经营目标也是简单明确的，即从低收益的国内市场转向高收益的海外市场。从淡马锡在国际市场上的经营来看，资金经营效率是高于一切的。

　　淡马锡已经转化为一个成功的国际投资公司，但它在国际市场上的运作经验要作为中国国家外汇投资公司的榜样还应该有所保留。中国国有资本，除了上面分析的微观经济效率方面的问题，还有宏观效率需要考虑。大国政府管理经济的任务与小国是不同的。首先，对于小国政府而言，统筹国家经济发展战略可能也包括国家重要企业的发展，所以可以参与企业的微观运作，包括企业的利润追求；而对大国政府，统筹国家经济发展战略的任务要复杂繁重得多，比如建立国家独立的经济体系，包括基础科学和高端科技的研究开发，管理地区之间的平衡发展等等，这些都是小国所没有的问题。所以，大国政府参与企业只能限于那些以国计民生举足轻重的发展战略为目标的企业，不应该参与以利润为目标的微观企业。其次，与新加坡这样的小型外向性、国内经济已经相对发达的国家不同，中国经济还很落后，政府在经济方面的根本任务是发展国内生产，资本在国外市场上的收益对中国经济的实质意义有限，中国经济发展的主要空间还是在国内。另外，中国经济总体庞大，可以活动的国际空间相对狭窄，不像新加坡，可以在国际市场的缝隙中游刃有余。

　　此外，政治方面的问题也必须考虑。扩大国有资本在国际市场上的影响力，对中国利益和国际政治经济秩序的稳定不利。新加坡是一个小国，虽然现在已经是很发达的经济，它的举动对世界经济的影响以及相应的国际社会对它的关注乃至戒备，仍远远无法与中国比拟。比如，淡马锡对中国大公司和国有银行大量投资，中国不会有太大担忧，反过来，如果中国国有公司对新加坡国内企业进行同样大规模的投资，新加坡的反应一定十分不同。淡马锡的经营活动尽量保持低调，已经吸引了来自四面八方的注意力，而筹建中的国家外汇投资公司规模要大得多，难免树大招风。因此如果中国要成立一个国家资本的超级投资机构，在国际上进行类似淡马锡那样的经营，不管从中国经济的影响来看，还是从国家外汇投资公司的巨大资本来看，都很难保持低调，必将激起各国的高度戒心。

　　在国际上宣张国家资本，不但会引起其他国家的反弹，对中国国际发展不利，也与中国实际实力不相符。中国不应该让巨额外汇储备冲昏头脑，应该清醒地牢记，中国仍然是一个发展中国家，还有大量的剩余劳动力，很多地区和行业仍然十分缺乏发展资金。对国计民生最具重要发展战略意义的是两端：一端是落后贫困地区的发展，另一端是基础科学和高端科技的发展，这才是中国经济发展得以持续的后劲所在。这些方面都是私人企业不愿意投资的方面，却对中国的发展有着重要的战略意义，国有企业或资本应该先用于实现国家发展战略，用于私人不愿意投资的战略领域。如果说国有企业或国有资本仍然有存在价值的话，应该是为这些领域服务，而不是到国际市场兼并控股，给人以到处“通吃”的姿态，吸引四面八方的注意力。

　　当然，这并不是说中国不可以有国际战略，只是说不应该以国家资本运作的方式进行，而应尽可能采取政府性贷款投资鼓励民营企业实施的方法。不论从经济角度看，还是从政治角度看，中国的国际投资机构从民间金融活动的渠道产生和发展起来，是比国家资本运作更为合理的选择。

　　国家外汇投资公司不能为小聪明所误　　

    关于筹备中的国家外汇投资公司，各方解读多有不同。在我看来，由于合理外汇储备是国民经济对外流动性的安全保障，国家外汇投资公司的管理应该以谨慎为原则，其经营目标是投资储备的安全升值，不应该冒险追求高回报；该公司在国内应该摆脱现在汇金公司承担的金融系统安全和金融机构重组等任务，也不应该在国际上实施中国的战略目标；该公司应该在追求投资储备安全升值这单一目标下，制定严格的业绩考核、问责以及相应的奖惩制度，这样才能保证公司有效地实现其经营目标，避免造成外汇储备的重大损失。

　　把国家外汇投资公司定位于投资储备而不是过度外汇储备，其意义不能简单地理解为只是缩小了国家外汇投资公司的规模，它还意味着抛弃用国家外汇投资公司作为分流过度外汇储备主要途径的思路，把主要注意力转向优化外汇管理制度、拓宽民间资本流出方面。

　　过度外汇储备是中国经济结构失衡、外贸持续顺差在现行外汇管制制度下的扭曲表现，应该从源头治理。首先应该努力调整经济结构，减少贸易顺差，减少外汇储备沉淀资金的继续累积。对于已经沉淀的过度外汇储备，最有效的使用途径是民间对外投资，应该努力优化改革外汇管理制度，疏通民间对外投资渠道。成立国有公司对外投资也许是解决过度外汇储备最容易快捷的办法，但不是最好办法，有巨大的经济效益隐患，不应该让辛苦积蓄的外汇储备有打水漂的危险。即使通过优化外汇管理制度、扩大民间对外投资来解决过度外汇储备的成效缓慢，也应该坚定不移地走这一正本清源之路，以矫正经济中的扭曲现象，而不是用成立国有公司举债购汇这样扭曲的方法为制度扭曲的结果寻找出路。这样才与当前改革的大方向和主要思路相一致。

　　筹建中的国家外汇投资公司除了与公有制相关的弊病，还有解决过剩流动性、过度外汇储备问题和一些模糊不清的战略投资目标，对于这样一个多重目标的巨型国有企业，根本无法建立任何有效的业绩考核标准和问责制度，这样的公司将来经营风险巨大，经济效率堪忧。即使是国务院的直属管理，也并不能提供保证该公司完美兼顾地实现多重经营目标的有效机制。

　　新加坡促进私人企业发展的同时，发挥国有资本在实施国家发展战略方面的主导作用的经验，中国应该积极学习，但不能将新加坡国有企业在国际上的成功运作经验作为楷模，因为新加坡的很多特点中国并不具有。不能想当然地认为淡马锡模式可以成功，筹建中的国家外汇投资公司也可以成功。由于中国自己的特点，新加坡国有企业的一般经验和淡马锡在国际运作方面的经验肯定无法在中国获得成功复制。无论从经济效率方面看，还是从政治策略方面看，国家外汇投资公司都不应该以巨型国际控股公司为目标。

　　不要指望成立一个公司能够解决所有的问题。对于中国这样一个大国，如果有值得国家追求的各种目标，应该成立不同的单一目标机构在相关部门的管辖下分别运作，而不是集中由一个国务院直辖的公司兼顾运作。比如，合理外汇储备的优化管理应该由国家外汇投资公司定向管理，而如果的确有为国民发展战略需要的投资项目，比如资源、高端科技工业等，应该成立以该战略目标为最高目标的组织，由政府财政（直接收入或发债收入）中拨款，相关部委对口管辖。当然，该项目的合理性和必要性需要经过科学论证和严格审议，取得法律地位。在确定的战略目标下，建立明确的业绩考核标准和问责制度，才能有效地实现预想的战略目标。