周天勇：中央与地方间的事务、治理与财权

原标题《合理划分和确定中央与地方间的事务、治理与财权》

上期我描述了目前中央与地方财税关系的严重困境，怎么解开这一困局呢？

    首先，要划清中央与地方各自事务的边界，上下职能要有区别和分工。

中央政府的事务：包括行使外交、国防、安全、货币等维护国家主权、统一的职能；制定和运用宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使权力，履行职责并运用法律手段调节社会经济政治秩序；通过编制中长期发展计划，实施产业政策，运用财政和货币政策，保持宏观经济健康发展和稳定运行；通过一般性和特殊的转移支付，特别是实施地区振兴和开发战略，国债专门支持、特殊的税收等体制，促进不发达地区的发展，控制地区之间发展差距的扩大，实现地区之间经济和社会发展的平衡；通过养老保障等体系的建立增强人民对国家的认同感，形成全国统一的劳动力市场，完善和统一养老、医疗等社会保障体制。

    对于省以下各级政府的事权划分，应当遵循按照受益范围、提供公共产品行为的性质、公共产品的技术经济要求、效率最优、各层次政权间协调等五大因素，合理地划分和确定各自的事务和责任。

    １．省级政府的事务应当包括：（１）贯彻执行中央制定的战略规划，并按照国家统一的法律和政策，制定地区性政策与法规，促进本地区经济发展。（２）负责本地区教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护区域性的地方社会治安，承担地区性救灾工作。（３）负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设。（４）促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争。（５）协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。

    ２．市（县）政府的事务包括：（１）贯彻执行中央、省制定的政策法规，吸引投资，鼓励创业，扩大就业，促进本地区社会经济发展。（２）负责城乡教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护本地方社会治安，具体组织本地方的救灾工作。（３）负责本地方基础设施与公益性项目的建设，以及城市规划、交通、卫生、消防、供排水、供电、供气、垃圾清运等满足市民生活和生产经营的基本需要。（４）协调处理本地方的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。

    其次，按照各自事务的分工，设计一个合理和现代的中央至地方关系的治理结构。一般来说，厘清上述中央政府和地方各级政府的事务和责任并不困难。难的是由于行政管理体系思路的不清，导致机构设置混乱，结果致使各级政府的事务和责任不清。关键的原则和思路是：

    １．各级政府上下异化地设立机构。转变和改革中央有什么机构，贯彻和落实中央的精神，地方也得有什么机构这种理念。除了一般的财政等上下都需要设置的部门外，各层政府要按照自己的事务上下有区别和有分工地设置自己的机构。

    ２．中央与地方部门间横向分工，节约体制成本。中央或者地方的事务，许多事务根据专业化提高效率及分工间协作节约体制成本的经济学原则，应当横向分工；而不能每一项都独立地纵向分工。否则会导致机构林立、职能交叉、人员膨胀、执政成本越来越高。比如，社保事务，可以社保部门制定政策、规定标准、提供和核实名单、跟踪信息、监督发放，税务机构征收征储，财政进行预算管理，基金机构增值运作，委托银行和信用社等社会化发放，人大审查和监督预算，审计部门监督其使用和决算；而不能在一个部门里面再重复设置征收、预算、基金、管理、使用、发放、审计等机构。

    ３．每一事务的人财物和机构不能中央与地方上下交叉供养和管理。界定清楚中央和地方各级政府的事务后，中央的事务，机构、人员和财力都由中央政府负责；地方的事务则由地方负责；特别不能搞中央项目，地方配套；中央机构，地方共建等等。否则会导致分工不明、责任不清、事务互相推托。

    ４．中央在各区的事务应当实行中央派出机构制度。外交、国防、武装警察、安全、国税、金融监管、社保、海关、边防等等，一定应当是中央事务、中央机构、中央经费，在地方各区各层所设的机构是中央的派出机构；这些关系到国家主权和安全，特别是中央不放心的事务，不能是地方的机构和编制，不能由地方任命干部，不能由地方供给经费，也不能搞所谓的中央与地方、军与民、警与区共建等等。特别是一些建设项目和事务，中央承担的，就应该中央承担；地方承担的，就应该地方承担；地方承担不了的，中央可以转移支付。最不应该实行的体制，就是一项事务，或者建设项目，中央拿一点，省里拿一点，县市再拿一点，美其名曰为调动几个积极性、各级财力配套、集中力量干大事等等，实际执行结果往往伴随着体制成本最高、地方不能配套、套取中央资金、资金漏损严重、铺张浪费很大、工程质量低下等等严重问题。

    ５．中央与地方之间可以相互委托代理一些事务。比如，一些地区的征税，如果国税机构人员多，地方税较少，地方可以委托中央的税务机构代理其征税，没有必要再设地税机构，增加体制成本。简言之，重要的是，要在中央与地方的治理关系中，引进上下和横向分工、分工和专业化提高效率、部门间分工和协作、节约体制成本、事务与管理一致、形成派出机制、互相委托代理等等这样一些现代的理念和思路，正确地处理中央政府与地方政府间事务划分和机构设置关系。

    再次，在事务界定分工清楚的前提下，应当合理划分和确定中央与地方的财权及税收等财源。

    １．应当合理确定中央财政与地方财政在财政总收入中的比例。中央与地方各自占５５％（包括中央对地方的转移支付部分）和４５％为宜，中央财政集中的收入，不宜超过５５％。

    ２．调整中央与地方的税收结构。逐步改革和取消生产性的增值税，逐步废除中央与地方的税收共享制，划分中央与地方政府各自的税种；中央财政以社保税、个人所得税、关税、公司所得税、燃油税等等为主；省级财政以营业税为主，税率可提高到８—１０％；实行三级政府体制，市县级政府以房地产税、其他财产税、资源税、排污费和生态环境补偿税等为主。逐步废除地方政府的土地批租出售制度和各部门收费罚款、收支两条线、超收奖励、罚款分成的经费体制。形成地方政府稳定持续的税收来源。

    ３．建设性预算与经常性预算分开，建设性预算的支出长期稳定化，由发债来解决。允许地方政府通过当地人大批准，上级有关部门审核，资信机构进行债券评级后，发债筹集建设项目资金。

    ４．对各级政府，特别对地方政府，需要建设人民—人大—政府之间制衡的财政预算制度。从目前财政收入中央与地方分配的格局看，虽然预算内中央财政分配比例过高，但是没有纳入预算管理的大约２７０００亿元预算外资金的９０％在地方政府手中。地方收入占国家实际总的财政收入的６３％，地方政府支出了４２０００亿元。这样多的钱干了什么？第一，机构和人员膨胀消耗了大量的财政支出。中央各部门纵向分工，机构林立，每一个部门都要求省、市、县、乡比照设置机构；地方政府为了安排官员和增加各种关系的公务和事业就业，又在增加地方性的机构和编制，大量的支出消耗在养官和养人（人浮于事的行政公务和事业开支）方面。第二，公车、公招和公出每年消费掉９０００亿左右。第三，豪华办公楼、行政中心、培训中心的建设、维护和运行每年消耗也在１万亿左右。第四，一些运动式、政绩式的建设、工程、节日、庆贺、大会等活动，也消耗大量的财政资源。这２万亿左右的胡花乱支，惊人浪费，如果用于人民群众的教育、卫生医疗、社保、住宅、低保、创业就业减费减税等等，我们的基尼系数就会从目前的４．５变为３．０，社会收入分配格局会相当公平。这些人民群众深恶痛绝的浪费，我认为发文件、大检查、上级审计、党纪处理等等都基本上没有用，根本不可能形成管住政府胡花乱支的长效机制。最好的办法就是在党的领导下，人民认真推举人民代表，各级人大不辜负人民的委托，真正负起监督政府的作用，对政府预算进行经常性、长时间的质询、辩论、审查、修改和监督；并且，地方政府的预算在网上公开，定为法定地向本地区全体人民公开及公民可以随时查阅的文件。我认为，只有人民和真正为人民负责的人大看紧，才能管住中央和地方政府机构人员膨胀、“三公”（公车、公招、公出）无节制地支出、建设和享用豪华办公及培训中心等浪费行为，才有可能形成一个不乱花钱、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央与地方财政关系紧张的困局。