杜绝豪华“衙门”从健全监管制度入手

　　近年来，地方党政机关盖豪华办公大楼之风蔓延，豪华“衙门”成了社会公众不断“目睹之怪现状”，不少地方大搞形象工程、面子工程的不良现象蔚然成风，不断引起民众哗然，屡屡刺激公众神经，考验着我们的法律法规和监管制度。

　　中央对豪华“衙门”的问题给予了高度重视，掀起了又一轮针对豪华衙门的清理“风暴”。继今年年初中办和国办下发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》后，中纪委等七部委又联合下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，决定对各地区、各部门近年来修建党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目进行一次全面彻底的清理。

　　事实上，中央对豪华“衙门”可谓是“禁令”不断，早在１９８８年，国务院就发出关于清理楼堂馆所建设项目的通知并公布了《楼堂馆所建设管理暂行条例》；１９９７年，中共中央、国务院印发了《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》，重申“严格控制新建和装修办公楼”；２００３年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了《关于继续严格控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》。我们看到，关于豪华“衙门”的问题，全国性的狠刹兴建楼堂馆所之风几乎是每几年就刮一次，中央不可谓不关注，整顿的态度不可谓不严厉，但是禁令依然挡不住楼堂馆所超标建设。从结果上看，治理整顿豪华衙门似乎陷入了一个怪圈，即：超标建设——发文禁止并严格清理——“风头”过去——继续超标建设——再次发文禁止并严格清理。这就让我们不得不担心，这次清理“风暴”会不会重蹈覆辙呢？

　　这就要反思豪华“衙门”何以容易上马、何以无人监管，需要拷问整个过程的监管缺位及其背后的制度渊薮。因为按照现行的制度安排，一个地方要投入财政资金修建机关办公场所等公共设施，原本不是件容易的事，需要当地党委政府讨论决定并经人大通过，需要上级机关批复同意，需要办理合乎规划的征地、供地等各种手续，需要公共财政掏钱组织建设，整个建设过程还有全程监督，等等。然而在制度实践中，由于监督体制、监管机制等因素的存在，很多监督制约往往化刚为柔、化实为虚，“雷声大雨点小”、甚至“干打雷不下雨”，最后不了了之。

　　一方面是监督体制上的障碍。第一，目前我国各地的党委、政府、人大、政协并称四套班子，更多的是协调配合而非监督制约，从郑州市惠济区的“白宫”现场可以看到，“四套班子”的四幢楼围绕“白宫”形成了监督者与被监督者之间现实的共同利益，正常监督如何不形同虚设？第二，由于公共财政不透明，广大纳税人缺乏知情权和监督权，无法防范一些地方的公共财政由“用之于民”蜕变为“满足政绩或特权之需”，老百姓面对某些地方政府乱花钱甚至举债搞形象工程只能无可奈何，真正意义上的民主监督付之阙如。

　　另一方面是监管机制上的障碍。第一，与豪华衙门清理工作相关的中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署等部门，在目前不是完全垂直甚至根本不垂直的管理体制下，以及违法违规比较泛滥的客观情势下，要求“腰板不直”的地方有关部门坚决不给“先斩后奏”的地方政府补办手续是不现实的。第二，以往国家固然有关于办公场所等修建的标准，但这些规矩还不够细致不太具体，如对机关办公楼占地面积、使用年限、在城市中心区域扩建的规模、公务人员人均办公面积、单位面积装修费用等，尚缺乏严格控制的标准，加之近年来“超标”已是司空见惯、逐渐法不责众，监管难以下手，更难下狠手。第三，仅从地方政府驻地迁移这一导致兴建办公楼的正常事项看，民政部甚至国务院行使对地方政府驻地迁移的审批权，但其批复同意后一般要求搬迁经费由当地自行解决，且不说申请驻地迁移的地方政府会通过各种形式做工作，仅看无须它掏钱一项，何来扮演严厉监管这一铁面角色的动力？

　　因此，当务之急是消除制度障碍，通过多种途径推动监管到位。一是使人大在对重大事项的决策和监督中真正硬起来，认真听取人民呼声，切实体现民众意愿，四套班子不仅需要协调配合更需要相互之间的监督制约。二是将公共财政政策从“取之于民，用之于民”调整为“取之于民，决之于民，用之于民”，消除“取”与“用”之间的灰色地带，关键是“决之于民”，让掏钱的广大纳税人参与重大花钱事项的决策和监督。三是有关建设项目涉及行政许可的，必须在获得有关部门审批后方可动工，对于地方通过“先斩后奏”建成的和正在建设之中的超标准楼堂馆所，由有关部门直接出面，让那些已经搬进去的单位限期搬出，该拆除的拆除、该没收的没收、该拍卖的拍卖，让其付出沉重的经济代价，因为法律权威丧失的代价大于任何经济损失。四是对今年中办、国办下发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》中明确的具体标准要坚决严格执行，并将其与民政部甚至国务院对地方政府驻地迁移行使等审批权相挂钩，“超标”建设的一律不能批复同意，因为新的具体规定消除了以往类似禁令中的含糊说法，已经对上限标准、资金来源、管理方式等方面作了操作性很强的规定。四是严格对违法者和监管缺位者的责任追究制度，直接将其与政绩考核挂钩，对豪华衙门的清理和整顿决不能轻描淡写处理，对违法违规行为决不能姑息和迁就，对应当承担责任的有关领导决不能做做检查就了事，一旦发现要一票否决，从而起到“杀一儆百”的作用，如果涉及腐败问题当然更要依法严肃查处。

　　只有使各地党政机关、有关部门及其主要官员以后不能建、不敢建、建不成、建成也住不成这些豪华“衙门”，只有让负有监管职责的各相关部门不能不管、不敢不管、不管不行，才可以说是监管真正到位，才可能使形象工程绝迹，法治才是真正可期。

　　（作者单位：国土资源部地籍管理司）