综改两年:浦东的国家命题

　　综改试验区正在成为一门显学。重庆和成都刚戴上了这顶帽子,武汉、长沙等正在抢这个称号。

　　而最早开始这项继经济特区试验之后最重大创举的浦东,最近反而有闹中取静之势。

　　为何大家这么热衷于综合改革试验区?它到底能解决什么问题?

　　为此,我们不仅有必要对浦东开发开放17年来的经验给予重新认识,更有必要对其早在2005年6月份就获得的国家综合配套改革试点,重新进行审视。

　　两年前,国务院对浦东提出了三个改革"着力点"(着力转变政府职能,着力转变经济运行方式,着力改变二元经济与社会结构),还要求其要以综合配套改革试点为契机,率先建立起完善的社会主义市场经济体制,为推动全国改革起示范作用。

　　这意味着,浦东的综合配套改革试点不仅要解决其第一轮开发开放中所面临的突出问题,还要着眼全局,着力攻克全国共同面临的难点问题,在完善新体制方面积累经验,为全国提供示范和样板,为全国改革探路。

　　但综合配套改革是一个复杂的系统工程,涉及到经济社会各方面多领域的改革。综合性,就是改革不是单打一的;配套性,就是各项改革之间要相互配套,相互支持。

　　那么,两年来,浦东的综合配套改革到底解决了什么问题?"三个着力点"落实得如何?"浦东经验"如何为全国所用?

　　带着这些疑问,我们出发。

　　"浦东要在新一轮改革开放中,发挥先行先试的作用,充分做好"三个服务"(服务长三角、服务长江流域、服务全国)。"面对本报记者,戴着宽边眼镜的浦东新区区委书记杜家毫说话掷地有声。

　　52岁的杜家毫于2004年5月出任浦东新区区委书记。对于浦东新区的开发开放,他有着清晰的思考。

　　在接受本报记者专访的两天前,杜家毫刚刚和上海市委书记习近平带领的上海市党政代表团从浙江、江苏考察归来。而在去浙苏之前,杜又专门带着浦东新区四套班子领导先后到成都、重庆、武汉等地学习考察。

　　7月26日,习近平专门在浦东新区区委蓉渝汉考察归来后递交的考察报告上批示:"进一步加强与长江流域各地区的合作交流,既是上海落实国家区域发展总体战略、促进东中西部协调发展的必然要求,也是依托长江流域广阔腹地、拓展自身发展空间的客观需要。"

　　简短的批示,浓缩着这个夏天浦东的政经气候:目前的浦东,正经历着从基础开发到功能开发,从能量集聚到辐射全国的转型过程。

　　第二轮开发更注重"创新推动"

　　从1990年4月18日国务院领导向海内外宣布开发开放浦东以来,承载着国家使命,浦东已风雨兼程地走过17个年头。

　　在第一轮开发开放中,招商引资和中央、上海市的政策扶持,成为推动浦东开发开放的两大驱动力。

　　浦东曾通过财政体制改革获得留用增量财政收入59.4亿元,为以"两桥一路"(南浦大桥、杨浦大桥、杨高路)为主的第一轮十大基础设施建设提供了有力的财政保障,使浦东新区形象开发轮廓初现。

　　目前,浦东已经进入第二轮开发开放,在新的形势下,开发模式必须实现新的突破。

　　一方面,浦东面临土地等要素资源的制约越来越明显的严峻形势。杜家毫解释说,"浦东570平方公里的土地上,不能都摆满工厂,还要给人民群众留下一个很好的生态环境。"所以,浦东不能靠消耗大量的资源,不能靠大量、强力的投资来拉动发展。

　　另一方面,中央赋予浦东的优惠政策,已经陆续到期,政策优势正在减弱。"再单纯地依靠中央给予一些特殊的政策,是不行的,这个时代已经过去了。"杜家毫说。

　　另一颇为棘手的现实在考验着浦东:经过十多年的发展,浦东的商务成本已迅速提高。

　　种种迹象表示,如果浦东在第二轮开发开放中不创新发展模式,再单纯地靠投资和消耗土地等资源来推动经济发展,跟其它地方进行一些低成本的竞争,"就没有竞争力"。

　　另外一个现实问题也常常让杜家毫陷入思考:自开发开放以来,浦东一直把发展外向型经济作为主要的发展战略,而在第二轮开发中,如何在引进外资的同时进一步加强自主创新?

　　"要把浦东放在世界经济一体化的大背景下,更加注重我们的核心竞争力,更加注重提升创新的水平,掌握自己的核心技术。"杜家毫说。

　　综改指南针

　　那么,浦东实施第二轮开发开放的动力在哪里?

　　"改革,制度创新。"对于本报记者的提问,杜家毫的回答非常干脆。

　　浦东开发开放到2005年,经济发展动能在现有体制范围内已发挥到接近极限。这意味着,每向前跨出一步都有可能落在体制红线之外。

　　与此同时,我国改革已处于攻坚阶段,一些深层次问题也逐渐暴露。如地区间经济发展不平衡、国债余额偏大、人民币汇率面临一定压力等等。因此,经济的进一步发展急需体制上的创新、突破来配合。

　　历史再次选择了浦东。2005年6月21日,国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点,要求浦东率先建立起完善的社会主义市场经济体制,为推动全国改革起示范作用。

　　国务院力推综合配套改革的深意,集中体现在"三个着力点"(着力转变政府职能,着力转变经济运行方式,着力改变二元经济与社会结构)。

　　杜家毫说,综改两年来,浦东紧紧围绕"三个着力点",探索一系列的制度创新措施。

　　在转变政府职能方面,杜家毫表示,目前的浦东"前有标兵,后有追兵"。如果要继续往前走,要继续成为排头兵、成为窗口,就要深化改革,转变政府职能。

　　在这一块,浦东对一直坚持的"小政府、大社会"的公共管理模式进行了进一步"改造",不断缩小政府职能,大幅度减少行政审批手续,培育非政府组织等等。

　　而对于转变经济运行方式,杜家毫告诉记者,浦东原来主要是以第二产业为主的产业结构,而现在则要形成以服务经济为主的产业结构,更多的是通过金融、物流等生产要素的发展,更好的带动其它地区经济发展。

　　在转变经济运行方式上,目前,浦东在金融市场体系建设、科技体制改革、涉外经济体制改革等方面成绩显著,并力争率先建立与国际惯例相衔接的商务环境。

　　而在改变城乡二元结构上,杜家毫也认为,浦东已经具备了改变城乡二元结构的经济基础。2006年浦东新区的常住人口为280万,人均GDP已经超过了1万美元。

　　"到了这样一个阶段以后,如果城乡二元经济社会结构还是菱形,那就说不过去了。"杜家毫说,应该更快、更有效地消除城乡二元经济社会结构。

　　但他提醒记者,浦东搞城乡二元结构并不是要消灭农村。可能在相当一段时期,浦东还有农村,但是这个农村决不是落后的农村。农村居民的就业、保障、生活质量等等,和城市居民要基本达到同等水平。

　　因此,综合配套改革试点被浦东上下普遍视为第二轮开发开放正式启动的契机和标志。制度创新则成为综改的关键词。

　　"政府改革任务艰巨"

　　转变政府职能被放在"三个着力点"的首位。

　　"转变政府职能很大程度上是一种自我改革。"杜家毫杜凝说,相对来看,浦东过去的改革更多的是要政策,"更多是"改"人家的"。但现在要"改"自己。

　　但在政府改革这一块,浦东在具体操作的时候碰到了不少阻力。

　　"一问要不要(推进政府改革),大家都举手说要。但是,一涉及到具体部门,比如取消某项审批权,或者转移某一项政府职能给社会,让社会组织去承担,阻力就很大了。"

　　所以,浦东并不寄希望于在一夜之间就把政府职能转变到位,不希望在很短的时间内就取得很明显的效果。

　　"我们也不搞什么暴风骤雨式的突击。"杜家毫微笑着说,"实际上我们得尊重事实,(政府)改革是一个过程。"

　　具体来看,浦东推动政府改革,更大意义上是对"小政府、大社会"公共管理模式的坚持。

　　从"小政府"角度来看,浦东是国内同级政府机构编制中最少的。"从机构编制上我们是做到了。"

　　但在"大社会"的培育上,杜家毫毫不隐讳地说,浦东还有欠缺。"机构、编制虽然控制住了,但是职能还是通通在里面的,社会还是没有发育起来。"

　　按照杜家毫的理解,真正意义上的"小政府,大社会",除了机构、人员、编制要精简之外,政府职能也要转变。"该由社会去做的,一定要社会去做,可以不审批的,就不审批。"

　　目前,整个浦东新区政府上上下下都在紧紧围绕着政府职能转变,进行政府业务流程再造。"每一个部门,每一个科室,甚至每一个公务员,都要区分一下什么是核心业务,什么是非核心业务。核心业务要管好,非核心业务要想办法转移。"

　　"三个服务":浦东的国家命题

　　目前的浦东大小官员,提及最多的就是"三个服务"。

　　而在上述蓉渝汉考察归来后递交给上海市委的报告中,浦东新区区委表示,浦东"决不辜负中央、市委对浦东的期望和重托",力争在获批综合配套改革试点三周年之际,实现"三个着力点"的初步突破,切实走在全国推进改革、先行先试的前列。

　　浦东区委在考察报告中还表示,要围绕"三个服务"(服务长三角、服务长江流域、服务全国),把中央要求、各地需求和浦东自身优势结合起来,全力打造服务全国的"四大平台",即要素市场服务平台、产业功能辐射平台、区域合作交流平台和人才培训开发平台。

　　值得注意的是,考察归来后,7月13日,浦东区委、区政府发布了一个<关于进一步服务长三角、服务长江流域、服务全国的若干意见>。

　　这份六页的文件披露了未来浦东新区落实国家战略、强化"三个服务"的最新政策措施。

　　虽然17年来"开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界"十六字方针一直指导着浦东的开发开放,但不难看出,在第一轮开发开放中,浦东主要以吸收能量为主。如国内外金融机构、跨国公司地区总部等等。如今的浦东,已经具备了做好"三个服务"的能力。

　　因此,对于浦东来说,如何在第二轮开发开放中,承担"三个服务"这个国家命题,显得尤为迫切。

　　"浦东开发开放,必须站在全局高度,坚持把国家战略、上海发展和浦东实际结合起来。"杜家毫语气凝重。

　　而对于即将召开的十七大,杜家毫描述了浦东下一步清晰的发展思路。

　　目前,中央对上海提出了"四个率先":率先转变经济增长方式;率先推进自主创新;率先搞好改革开放;率先构建社会主义和谐社会。中央还对上海提出了建设"四个中心"的要求,就是国际、金融、贸易、航运中心和现代化的国际大都市。

　　杜家毫告诉本报记者,对于浦东来说,今后就要在这"四个率先"中走在前面,发挥好示范带头作用;要在这四个中心的建设中间发挥核心功能作用。