“共同但有区别的责任”是国际气候合作基石

　　——专访国家发改委国家气候变化对策协调小组办公室主任高广生

　　解读《方案》

　　《中国投资》：《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《方案》）出台后，引起了国内外的广泛关注。《方案》开宗明义地提出，“气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是发展问题。

　　高广生：这个论断是胡锦涛主席在前年的“G8+5”会议上提出来的，得到了很多国家和专家的认可。

　　为什么这么说？气候变化本身是自然界的一种现象，或者说是一种长期的天气变化，这个变化会影响到人们的生存环境。所以从这个意义上讲，气候变化是一个环境问题。

　　目前国际上讨论的，是除了自然因素之外的人类活动引起的气候变化。这是公约里对气候变化的一个定义。在经济发展过程中，人们要生产、生活，就需要消耗大量的能源，化石燃料的燃烧产生了大量的温室气体。另外，在经济发展过程中，人们种植稻田、畜牧业养殖、砍伐森林以及在石油、煤炭开采过程中的甲烷逃逸，都会形成温室气体。这些人类活动都是经济发展行为，气候变化问题是在发展过程中产生的，所以它是一个发展问题。而且它产生的根本原因是一个发展问题，所以归根到底就是一个发展问题。

　　《中国投资》：《中国应对气候变化国家方案》提出了许多具体目标，涉及经济转型、产业发展、能源结构等很多方面。确保这些目标完成，需要一个更强有力的领导机构和推进机构，气候办职能是否会进一步强化？

　　高广生：国家方案确确实实是一个牵扯面非常广的。调整经济结构、发展可再生能源、控制工业污染物的排放，从农业到植树造林等等，方方面面都涉及到，所以马凯(马凯新闻)主任在新闻发布会上讲：这个方案的实施，要“一个结合，两个推进”。就是要结合落实科学发展观，构建和谐社会，环境友好社会，要与国民经济和社会发展规划的整体实施结合起来。也就是说，这个方案的实施不是孤立的，而是全社会都要参与进来。两面推进，就是减排温室气体和提高适应气候变化能力，这个也要靠方方面面的共同努力。

　　作为办事机构，气候办的机构也是离不了的，这方面的工作总得有人去干。当然，现在的机构不适应工作要求，国务院也认识到这一点。现在，国务院的文件已经下来了，把过去的“国家应对气候变化对策协调小组”改为“国家应对气候变化领导小组”，组长由温家宝总理担任，副组长是曾培炎、唐家璇，办事机构设在发改委。

　　国务院也决定充实办事机构的力量，具体文件还在起草过程当中，至于充实到什么程度，现在我还不好说。

　　《中国投资》：目前，我国适应气候变化能力处于一个什么水平？

　　高广生：首先，在科学上，我们对气候变化的认识还存在很多不确定性，对每个地方怎么变、变多少，不同区域的影响有多大，还没有完全搞清楚。我国组织了很多科学研究，而且会进一步加强。

　　其次，现在灾害性天气增加了，要想减少损失，就需要加强监测、预报、防止灾害的预警系统，这是软件。从硬件建设来说，根据我们已有的认识，工程建设应该跟上。比如洪水在局部地区的增大趋势，原有的防洪标准可能就跟不上，要根据新的情况加固。海平面上升，防浪堤能力标准也需要提高。在干旱地区，要确保老百姓饮用水系统、灌溉系统，加强水源的保护更加重要了。需要提高的能力还有，气候变化了，农作物适应的种植区域就有可能变化，要研究不同品种的适应区域。对于不同区域的植树造林树种，都应该做一些调整。

　　还有，要研究气候变化对一些重大建筑工程的影响。比如我国修建青藏铁路时，就充分考虑到气候变暖的影响。这一块的能力也需要进一步提高。

　　《中国投资》：气候变化对我国的整体影响比较大。对于气候变化导致的灾害损失有没有一个准确统计？

　　高广生：气候变化导致的灾害损失很难准确评估。因为自然因素和人类活动对气候变化的影响是叠加在一起的，很难区分开来。

　　我想指出一点，自从1949年以来，中国每年由于气象灾害造成的损失，从几十亿元不断上升，2000年以后每年的损失高达2000—3000亿元。

　　《中国投资》：《方案》的实施涉及方方面面，需要全社会的共同努力，在投入上将有一个什么样的保障机制？

　　高广生：的确，《方案》的实施要结合到各个方面，也就是说在方方面面需要加强的地方都需要投入。比如，对节能减排的投入加大了，也是对气候变化的一种投入。我国发展可再生能源，国家给予一定补贴，每个老百姓都掏了这个钱的。所以，应对气候变化的投入是方方面面的，不能说哪一块是单独属于气候变化的，整个社会要形成一个合力。

　　“双赢”的CDM

　　《中国投资》：清洁发展机制（CDM）是公约和议定书规定的重要的国际合作。您如何评价其对气候变化的作用？

　　高广生：清洁发展机制应该说是“双赢”的。首先，对我国促进可持续发展是有作用的。我国大部分CDM项目都是可再生能源，像小水电、风力发电的成本比火电高多了，尽管政府有政策，但企业积极性不高。自从有了CDM交易机制，企业发展可再生能源项目的积极性大增，数量也上得很快。

　　其实，CDM交易金额，与整个项目投入、与国家政策给予的资金支持比起来差得很远，只是起到一个辅助和推动作用。但这个作用对可再生能源项目的发展很关键，就相当于原来推力与阻力正好相等，没法前进，现在又增加了一点新的推力，就克服了阻力。

　　到目前为止，发改委正式批准的CDM项目，合同减排总量超过10亿吨，相当可观。获得的资金将近百亿美元，这个数字相比我国固定资产投资来说是一 个小数，但促进作用还是很明显的。

　　CDM体现了一种国际合作的精神。应该说，没有这个钱，我们照样要做；有这个钱，我们更欢迎。

　　中美气候合作

　　《中国投资》：在气候变化问题上，美国拒绝在《京都议定书》上签字，其立场与国际社会有较大差距。但今年5月美国提出一个应对气候变化的新倡议，认为气候变化和发展经济密切相关，应对气候变化不应该影响经济的发展，强调技术进步和技术转让对于应对气候变化的关键性作用等。您是如何分析美国气候立场变化的背后原因？

　　高广生：气候变化也是发展问题，跟各国的经济利益是密切相关的。我在多种场合、文章中都讲过，各国都愿意保护气候，避免损失，但是又都不愿意因气候变化而影响到各自的经济利益。

　　美国就是一个很典型的国家，人均温室气体排放量、历史累计排放量都是最大的，它的经济实力、技术水平也是最高的，理应率先减少温室气体排放。但美国认为这样做会有经济损失，将有一部分资金流向国外，所以不愿承担义务。这是美国的政策，国际上自有公论。

　　关于美国最近提出来一个新倡议，其核心无非有这么几点：第一，应对气候变化，不应该影响到各国的经济发展，应对气候变化要与发展结合起来，两者不能对立。第二，不能有硬性量化的减排指标，各国可以根据自己的情况，自下而上确定自己的目标。第三，主要通过技术合作、行业的技术进步来达到减排温室气体的效果。

　　美国的新倡议里有一些积极的因素，表明美国愿意参与到全球行动中来，而不是脱离气候变化地行动。经济和气候变化不应该对立的观点，全球大多数国家都是比较赞成的。依靠技术进步，向发展中国家转让减排技术，也是一个积极的变化。

　　但是，也应该看到另一面。美国的新倡议缺少一些实质性内容。比如说技术转让，美国认为主要靠市场机制，进行商业转让，实际上这是逃脱政府在这个领域应尽的责任和义务。

　　还有一点，美国的新倡议实际上是要否定《京都议定书》模式。不能有量化的减排指标，实际上否定了“共同但有区别责任”的原则，否定它作为发达国家应该率先减排的责任。这是其最大的缺陷、最大的问题。

　　最近，八国领导人达成了一个声明，除了讲在2015年有一个减半的目标，还说要坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。这也是我们的一个观点，公约和议定书是唯一国际上共同认可的一个重要的法律文件，如果动摇了这个就是一个大踏步的后退。

　　对美国新倡议的积极一面，我们表示欢迎，对其消极的一面，我们认为应该指出来。最起码有一条，美国提出的倡议和合作，我们认为只能是对公约和议定书的补充，而不应是替代，这是最关键的。

　　《中国投资》：美国的技术实力是很强大的。根据公约和议定书的精神，发达国家向发展中国家转让减排技术是无偿的或是以相对低廉的价格。从美国的新倡议来看，是想通过出售减排温室气体技术获取巨大商业利益。对这一点，您是怎么看的？

　　高广生：美国人向我们解释，说里边是没有商业利益的。美国在新倡议中提出来，政府公有的技术可以以优惠价格甚至是无偿向发展中国家转移，但是对于企业的私有技术还是要通过商业途径转移，这里面当然是有商业利益考虑的。

　　我们希望，美国应该根据《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别责任”的原则，根据公约里关于资金和技术转让的承诺，向发展中国家优惠而无偿地转让环境友好技术、有利于减排的技术、有利于适应气候变化的技术。

　　《中国投资》：《方案》中提到中美两国在气候问题上的合作，主要是指哪些方面？

　　高广生：首先，中国愿意和所有国家合作。我们的原则里有一条叫广泛合作。与美国的合作，像亚太清洁发展和气候新伙伴计划（AP6）。在这个计划里有8个领域，涉及清洁煤利用、发电、可再生能源、钢铁、水泥、建筑节能等。这个合作，就是政府搭一个平台，企业交流一些经验和技术，对减少温室气体排放是有益的，所以我们也积极参与。

　　我们认为这个合作机制是公约和京都议定书的补充而不是替代，这一点一定要强调。

　　另外一个合作机制与AP6类似，就是甲烷市场化，包括煤层气、垃圾处理、农业养殖、石油天然气开采等4个方面。

　　另外还有碳收集的技术研发、氢能经济论坛、中美气候变化的一些政策对话，应该说中美合作领域还是相当广泛的，我们都积极参与。

　　国际气候博弈

　　《中国投资》：国际上有人炒作“中国环境威胁论”，您如何评价这种论调背后的真实动机？

　　高广生：正如马凯主任所说的，不去指责历史累计排放量大、人均排放量高、在发展过程中经济和排放弹性系数大的国家，而是指责历史排放量少、人均排放低、在发展过程中弹性系数也小的中国，这显然是不公平的。有的人戴着有色眼镜看中国。

　　这种论调无非是向中国施压，让你承诺量化减排的指标。但量化减排的指标，对中国来说意味着限制发展。中国这么多人需要就业，限制发展是没有出路的。

　　他们还有一个很重要的动机，就是降低中国产品在国际市场上的竞争力，提高他们自己的竞争机会。中国产品的成本更高一些，他们的技术水平优势就更明显一点。

　　《中国投资》：对于《京都议定书》到期后的国际气候合作机制，您是如何预测的？

　　高广生：《京都议定书》首先规定了附件1国家（即发达国家）到2012年所要达到的一个减排目标。虽然还有几年，但总体来看，实现这个目标的前景并不乐观。发达国家就没有做到。

　　我前段时间见到加拿大公使，他说加拿大最新制定了一个气候目标，到2030年使温室气体排放量在2006年的基础上下降20％。

　　按照《京都议定书》规定，2012年，发达国家在1990年的水平上下降7％。但加拿大2006年比1990年的排放量增长了接近20％。也就是说，它要到2030年才退回到1990年的水平，到2030年它还实现不了《京都议定书》规定的目标。

　　对于2012年之后发达国家进一步承诺的国际谈判，实际上2005年缔约方会议上已经做出一个决定。这个谈判进程，还应该进一步谈发达国家的减排承诺，而不能给发展中国家去规定新的义务。因为发展中国家目前的排放也是很低的，比发达国家低很多倍。

　　我们认为，第一步，发达国家应该很好地完整地去完成《京都议定书》规定的义务，而且要进行评估。第二步，发达国家要继续减排，定下2020年或2030年的减排指标，这个谈判要加快。第三步，发达国家应该履行资金和技术转让的承诺。我们也呼吁发展中国家象中国一样，根据自己的国情制定自己的气候政策，尽自己的能力去减缓和适应气候变化。

　　但对发展中国家来说，首先的任务应该是发展经济和适应气候的变化，灾害是发达国家造成的，但是受损害最大的是发展中国家，能力又有限，所以在提高适应气候变化能力上比减缓气候变化更应该优先，更加重要。

　　《中国投资》：也就是说，“共同但有区别的责任”，是一定要长期坚持的？

　　高广生：这是《联合国气候变化框架公约》规定的，公约是永远有效的。“共同但有区别责任”的原则是一块合作的基石，没有这个基石就谈不上国际合作了。把基石弄掉了，房子就塌了，框架也没有了。