成品油价格改革的国际经验及启示

　　国际成品油价格改革的重要经验包括：将油价改革与调整经济结构、提高企业竞争力相结合；不刻意追求在低油价时启动油价改革；将汽柴油区别对待；实行价税分离；加强政府监管；运用税收调控油价等。这些经验对我们探索价税分离、价格市场化的改革新思路有重要启示。

　　国务院发展研究中心企业研究所

　　“推进成品油价格改革研究”课题组

　　政府在油价改革上的两大顾虑是，担心油价放开导致经济增长放慢，影响经济稳定；担心社会承受力弱，影响社会稳定。国际上有一些重要经验，有助于我们认清油价改革的规律。

　　一、全球成品油价格改革的重要经验

　　（一）市场化是全球成品油定价的主流模式和趋势

　　目前全球多数国家都实行市场化的油价机制，成品油由政府定价的国家越来越少。欧美发达国家的成品油价格早就由市场形成。美国从１９７９年开始废除了第一次石油危机时采用的政府价格管制政策，重新采用市场定价机制。欧洲主要国家也都在２０世纪８０年代基本实现了成品油价格市场化。亚洲国家成品油价格市场化改革虽较晚，但改革时间较集中，参与的国家和地区逐渐增多。日本、韩国、我国台湾地区已平稳过渡到了市场定价时代，印度、越南、马来西亚等国正在积极探索适合本国的市场化改革道路。

　　二�犉�油、柴油区别对待

　　汽油与柴油的消费主体不同，汽油主要用于轿车消费，柴油主要用于交通、仓储和农业。各国对汽油和柴油实行差别化的税收政策，对汽油征的税收普遍高于柴油。从全球看，汽油税负一般是柴油税负的１．２～１．８倍。日本的汽油税收占日本石油诸税收入的６４％，单位汽油的税负约是柴油的１．７倍。韩国对汽油和柴油征收不同的交通税，汽油为４５５韩元／升，柴油为８５韩元／升。欧洲是现代先进柴油技术的发祥地，多数国家采取了汽、柴油税收差别政策，使柴油比汽油便宜８％～２８％。

　　三�犝�府主要用税收而非直接定价方式调控油品生产和消费

　　各国成品油终端零售价格由不含税的市场基本价格和政府税收两部分构成。各国成品油不含税价格相差不多，但成品油终端零售价格却差别很大，主要是因为税种、税率不同。以汽油为例，西方各国不含税价基本在０．６～０．７美元／升之间，而零售价格有的却相差两倍多。如汽油中税收占总价的比例，２００６年美国约是１４％，英国是６５％，德国是６３％，日本是４３％，韩国是５８％。由于税收不同，各国也形成了两种不同的耗能、耗油模式。西欧、日本等国石油税收比美、加等国高１～４倍，而人均油耗却比美、加少一半。这表明，税收工具可以对油价和油品生产与消费起到很大的调控作用。实践也证明，运用税收工具而不是政府直接定价是政府调控油品生产与消费最有效的办法。

　　（四）油价改革与调整经济结构、提高企业竞争力有机结合

　　日本是石油资源贫乏的国家，国内生产原油比率仅占总供应量的０．３％。两次石油危机对日本经济产生了重要影响，出现如供应中断、油价狂乱、石油企业利润倒挂、制造企业成本增加、政府财政赤字扩大等问题。为应对高油价以及未来可能的石油危机，日本政府一方面逐步放松石油管制，确保油价压力能有序、顺畅地向企业和消费者转移，使油价成为逼迫企业进行技术升级、开展节能降耗、增强消费者节约意识的基本经济机制；另一方面，则下决心调整国内产业结构，抑制和淘汰高耗能产业，制定苛刻的节能和环保标准，引导和逼迫企业降低能耗。结果，日本由于很巧妙地将油价改革与调整经济结构、提高企业竞争力有机结合起来，日本经济不仅没有被石油危机冲垮，反而以此为契机，促进了国内产业升级，培育出了如丰田汽车、东芝电子等极为注重节能环保、有全球竞争力的大公司，日本也成为世界上最注重节能的国家之一。

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　　国际经验证明，时机对油价改革很重要，但更关键的是改革方案是否合理可行以及推进改革的决心。美国是在油价高位波动时期启动市场化改革的成功典型。第二次石油危机期间，全球油价高涨，消费者对政府怨声载道，但为解决政府管制造成的价格失真、供需失调、石油企业竞争力不强等问题，美国政府下决心从１９７９年开始分阶段解除石油价格管制，用不到３年时间实现了油价的市场化。１９９４年到２００２年间是国际油价相对低位稳定期，亚洲周边的韩、日、印度等国纷纷进行油价改革，其中韩、日的改革取得了成功，印度则几经反复，改革走了回头路。韩国从１９９４年启动油价改革，到１９９７年基本实现市场定价。日本从１９９７年逐步放宽价格管制，到２００２年基本实现市场定价。改革期间，韩、日两国都经历了严重的金融危机，但油价改革坚持下来，并最终完成市场化。印度１９９４年开始讨论放宽油价管制，２００２年宣布油价改革，汽、柴油价格由企业制定，煤油、天然气价格继续由政府控制，同时财政提供补贴。２００３年后，由于国际油价一路上涨，政府背上巨额补贴包袱，消费者对改革日益不满，２００６年初印度政府又收回了石油定价权。

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　　油价是经济和社会的神经，操作不好会导致通货膨胀、经济增长放缓、社会不稳定，各国对油价改革都极为重视。日、韩两国都是高度依赖石油进口的国家，油价波动对其影响更大。两国都采取了“综合改革、分步实施”的做法，将油价改革置于石油产业改革的整体框架中，与市场准入、政府监管等改革联动，并在改革前设计详细的改革方案，实施时则分阶段推进。在改革初期，两国也出现了油价波动加大、国内石油企业受到冲击等问题，但由于方案设计和实施安排合理�熀�国用４年时间、日本用７年时间放开油价�牐�两国油价改革都没有出现通货膨胀、经济增长放缓、社会不稳定加剧等问题。油价改革后，国民石油消费更趋理性，国内汽车、家电等一些重要产业通过推动节能、加强研发等提升了国际竞争力，国内产业结构也得到优化。

　　七�牱趴�油价并不意味着政府对价格放任不管

　　在摒弃了政府直接定价这种传统手段的同时，各国政府主要通过间接、宏观的手段对油价进行监管和调控。监管方面，无论是市场机制较完善的欧美国家，还是刚刚完成市场化或正在向市场化过渡的国家，各国均通过行业立法、设立分销商资质、建立健全技术法规体系等手段，规范石油企业的经营行为，制止价格垄断、哄抬物价、恶性竞争等行为。财税方面，欧洲国家的做法是，当油价过高时，政府可以适当调整税收，以减弱高油价对社会的冲击，同时对弱势群体进行补贴，但补贴范围和力度各国不尽相同。储备方面，１９７３年石油危机以后，美国等国纷纷建立了战略石油储备体系，主要是为防止石油禁运和石油供应中断。石油储备平时不轻易动用，但也可以通过市场信号的传递影响国际、国内油价。金融方面，政府利用石油期货市场等金融平台并配合使用战略石油储备工具，达到降低和避免国际油价剧烈波动严重冲击本国经济的目的。如２０００年９月，美国原油现货市场价格奇高，而全国家用取暖成品油的库存量却异常少，全国面临一场冬季能源危机。于是，美国总统克林顿下令战略储备石油进行了３０００万桶原油的掉期交易，达到了打压原油现货市场的效果。应急处理方面，各国政府在市场化改革后均保留了对国内石油供给可能产生的紧急情况的管理权力。日本、韩国和中国台湾规定，如果出现石油供给大量短缺的情况，政府保留通过价格管制和其他方法干预国内�煴镜厍��犝�条石油链的权力。在法国，一旦出现供给短缺情况，政府有权在６个月或更短时间内限定国内价格。例如，１９９０年伊拉克入侵科威特后，法国政府随即临时制定了几种成品油的最高限价。

　　二、主要启示

　　�熞唬牸岢钟图凼谐』�的改革方向

　　由市场决定油价是大势所趋，也有利于国家发展大计。我们在油价改革上已有１０年连续性探索，市场化改革的方向不能动摇。油价市场化改革也必须与中国国情相结合，坚持系统设计，分步实施。

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　　我国汽柴油的消费结构与国际趋同，汽油７１％用于轿车，用于工业和农村的只有１０．９％和４．７％，柴油６２％用于交通、仓储和农村。汽油消费主体轿车使用者对改革承受力强，而柴油由于作为中间品使用的比例较大，其价格上升对ＧＤＰ和物价的影响比汽油的影响大。根据ＤＲＣ—ＣＧＥ模型评估，柴油价格上升的冲击强度比汽油约高２～４倍。借鉴国际经验，将汽柴油价格改革在时间和税收上区分开，分别设计和推进，可能是解决长期以来我们担心放开油价会造成物价上涨、社会不稳定等问题的重要切入点。事实上，我们多年来的石油价格改革也基本体现了分类改革的思想。继原油之后，我们又相继放开了燃料油、石脑油、润滑油、液化石油气、溶剂油、沥青等石油产品的价格。目前剩下的就是汽油、柴油、煤油三种成品油的价格仍实行政府控制。

　　（三）价税分离

　　价税分离的本质是将政府角色与市场角色分开，政府主要通过税收手段调控油品的生产与消费。价税分离有利于分别发挥价格的市场引导和税收的调控功能，减少政府对市场的不当干预，防止价格扭曲。能否真正实现价税分离，应该是我国油价改革成功与否的基本标志。

　　（四）将油价作为转变经济增长方式、促进节能降耗的重要经济机制

　　油价是重要经济工具，在新形势下适时推进油价改革，就抓住了转变经济增长方式的“牛鼻子”，可化压力为动力，更重要的是，会使驱动增长方式转变、节能降耗的市场机制和经济性力量得到强化，对在经济管理工作中过度使用行政手段的做法会起到一定的纠偏作用。

　　张永伟 袁东明 肖庆文 执笔