回归民间还是政府主导 中国慈善立法争议中提速

　　慈善法是公益慈善，是公益事业法，是推动整个公益事业的，要变成人人有义务、人人有责任的法律，而不是新的税收法

　　近日，随着慈善法进入立法程序，公众对中国慈善事业的未来注入了极大的关注。但专家之间对慈善法也有明显的分歧：是回归民间还是政府主导。

　　北京大学非营利组织研究中心副主任金锦萍，一直在参与慈善法的起草工作，她告诉本报记者，慈善法草案的雏形已经出来，草案的英文版本由她翻译。

　　“立法解决的核心问题，不是与国际接轨，而是整合部门利益、责任、权力。部门利益是慈善法立法的第一个障碍。”民政部慈善法草案专家组成员之一、清华大学公共管理学院副院长、非政府组织研究所所长王名教授对法制日报记者说，“这次的慈善法的立法调研吸纳了美国、德国、日本等国家的一些成功的经验。我们要回归慈善的本意，那就是民间事业。慈善法要努力为民间组织创造条件”。

　　民政部党组副书记、副部长李立国在某慈善法的研讨会上也明确了这个观点，民政部将不再作为慈善主体，而要为慈善事业、民间慈善事业创造条件。他还强调，要逐步推动民政部门主办的慈善和救助、福利设施由民间组织和社区承办，逐步实行管办分离。

　　慈善在中国：从救济转向公益慈善

　　不可否认，许多人对“慈善”并没有太多认知和理解，甚至还有一个误区：慈善就是救济、施舍。这与目前中国的慈善事业还处于启蒙阶段不无关系。

　　王名跟记者这样解释“慈善”：慈是一种施舍，善是公益行为，慈善更多的是对他人、对弱者的关注、给予和付出。

　　王名认为，现代社会可以用五个维度来全方位地理解公益慈善事业：首先从价值层面上看。公益就是利他主义，是一种公益精神、志愿精神；第二个维度是结构层面。慈善事业是一系列的组织、NGO来推动的，所以说慈善就是组织；第三个维度是环境层面。这是慈善事业的保障，是各种制度的规范；第四个层面是私人。慈善事业是第三次分配，早期是富人救济穷人，但现在应该是每个人都行动起来，形成公益财产；第五个层面是影响的维度。各种慈善组织形成一种功能，在影响社会、影响公众的价值观、影响政府。当然这个影响有正面也有负面的。

　　对于现代意义的慈善，民政部副部长李立国的阐释更为与时俱进：慈善活动不仅仅是款物的捐赠，还包括人民群众的自愿参加、奉献爱心的一些慈善行为。慈善行为除了捐款捐物外，还包括人民群众的义工行为、社区中的志愿者行为，以及按照自己的能力来为他人、为社会、为困难群体进行扶助的行为。

　　据有关资料统计显示，中国90%的公民没有捐过款物，而美国85%的捐款来自民众。在美国的社会捐款中，70%以上来自普通公众每月几美元、几十美元或几百美元的小额捐款。

　　还有资料显示，2002年中国大陆人均捐款(主要是捐给各大官办的慈善机构)为0.92元人民币，总额约10亿；而2003年美国私人捐款人均828.7美元，总额为2，410亿美元。

　　根据慈善总会每年的统计，中国年度受赠额度为一百亿人民币，美国是两千多亿美元。参与捐助活动的中国企业不到总数的1%。

　　对比之下的窘境多少有些尴尬。

　　但这与现实中法律的缺位、慈善事业的宣传不到位，以及中国减免税负政策的不完善等因素有着极大关系。

　　尤其是当下中国慈善机构官方色彩太浓，更是遭到诟病。

　　“现在动不动就拿中国的数据跟欧美比，首先数据不对，国情不对。有的企业捐助了并不宣传。可以说现在没有明确的统计数据。加上一些地方政府的强制性，一个地方政府一下令，捐出十多个亿来，这些如果都用数据来衡量，肯定出大问题。这种做法是不好的。”中国社会科学院社会政策研究所主任杨团说。

　　据了解，中国的慈善捐助基本都集中在扶危济贫上，而在国外，疾病防治、教育、社会保障等等都是公众参与的领域。

　　引用一组数据可以看出不同———摩托罗拉中国公司绝大部分捐赠用于建立希望小学；诺华制药中国公司捐赠900万元帮助中国卫生部制定脑死亡的新标准；美国棕榈滩公司老板皮卡沃成立的基金会专门关注糖尿病和其他疾病的防治；比尔·盖茨几乎把每一笔捐赠都用于疾病防治的研究上。

　　“当初民政部讨论慈善法时是叫慈善救济法。现在是21世纪，慈善不能用救济来解释，应该是公益的慈善，即公益与慈善划等号。”王名说。

　　杨团认为，现在中国的慈善事业进入发展阶段，过了萌芽期。但还没有大的发展。因此，公众对慈善的理念也需要有一个深入认识的过渡阶段。

　　“早期我们对慈善的理解只是富人对穷人的付出、是有钱人对穷人的施舍。现代意义的慈善，更准确地说应该是公益事业、公益慈善，是为社会付出。所以，用"公益"来表述"慈善"，范围更广一些。”王名说。

　　因此王名始终强调，慈善法是公益慈善，是公益事业法，是推动整个公益事业的，要变成人人有义务、人人有责任的法律，而不是新的税收法。

　　慈善法定位：让慈善回归民间

　　公益慈善最直接的社会作用无疑是减弱、化解由贫富差距而带来的社会矛盾和社会风险。

　　“个人财富不平等是必然的。公益慈善事业可以调节贫富差距。美国在20世纪初，贫富差距很大，但当时美国的一些慈善家做的慈善事业，一定程度上缓和了这种社会矛盾。”王名说。

　　中国人民大学教授郑功成的看法也如出一辙：“美国慈善公益团体掌控的资源高达美国GDP的8%-9%，这就是美国社会福利不如西北欧国家，但整个社会仍然相对和谐的一个重要方法。美国的国民尤其是富裕国民通过自觉自愿捐献，使财富分配格局发生了良性变化。发达的慈善事业使富人有了回馈社会、帮助弱者的理想渠道。”

　　因此有人认为，慈善事业可以实现社会公平。

　　但杨团表示，慈善事业与社会公平不会有直接关系。“社会公平要通过社会政策，通过政府有意识的调节。而来自群众自身、自发的慈善公益行为，不会有意识地来拉平社会公平。”

　　虽然慈善事业不会形成调节社会贫富的主体力量，但却是“一种自下而上，实现社会公正的手段”。王名说。

　　然而现实的制约因素过多，让慈善公益事业的脚步无法大踏步迈进。

　　对此，民政部副部长李立国公开表示，民政等有关部门的支持措施和管理体制、服务机制尚不适应、不完善，慈善组织的公信力和活动能力总体上还比较薄弱，社会募捐管理缺位，慈善捐赠税收优惠政策未达到全面有效落实，义工(志愿者)活动缺乏制度安排，慈善活动的统计体系没有全面建立，信息发布制度不完善。这些问题都制约着我国慈善事业的快速、健康、有序发展。

　　此外，税收制度也为慈善事业的向前迈进设置了门槛。

　　对慈善法的出台，在公众给予极高热情的时候，专家们却冷静地指出了他们的担忧：慈善法如果是代表政府的，那么还不如不出台。

　　慈善法起草过程中存在的主要分歧之一就是，慈善事业是政府的还是民间的。

　　据中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团回忆：“2005年，慈善法的一稿提出时就有相当大的争议，当时找了很多专家对一稿进行讨论，我是其中一个，讨论一稿的时候有专家乐观地认为慈善法在当年就可以出台，但是现在已经过去两年了，慈善法出台仍旧没有一个明确的时间。”

　　最近，又有专家乐观地认为，慈善法至迟会在2009年之前出台。杨团说：“我不太同意这个观点，慈善立法无论是在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，都尚未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法。虽然草案已经完成了，但要想出台还有很长的路要走。”

　　对于处于初级阶段的中国慈善事业，行政色彩浓厚不能不说是一个主要阻障。“压力捐款”就是其中弊端之一。

　　民政部救灾救济司司长王振耀也曾公开表示，“我国的慈善工作基本是由民政部门牵头、有关部门配合、社会各界参与。在救灾和群众生活困难救助中发挥了积极作用。但是，由于民政部门直接承担慈善募捐工作，难免出现浓厚的行政强制色彩浓厚，缺乏慈善事业本该有的自愿性、独立性和自发性”。

　　曾参与慈善法草案起草的杨团认为，“现在最重要的是慈善的定义，是民间的还是政府的。我认为只有民间和政府携手才能推进慈善事业的发展”。

　　“目前对慈善法有很多分歧，而且越来越大。这种分歧是：慈善是否是政府的事。慈善事业进入社会保障体系3年来，也标志着政府进入了慈善事业。这就形成了慈善与公益划等号，公益与政府划等号。”杨团说。

　　具有代表性的就是，有些地方的捐赠完全不是自愿的，而是地方政府进行强制，是“压力捐赠”和强制摊派。

　　“在新中国成立后，国家承担了很多职能，这种慈善行为渐渐消弥于国家体系中，这也是中国特有的现象。”王名表示。

　　山东省社科界联合会副主席、山东大学博士生导师包心鉴也认为，目前中国的慈善事业在官本位和权力本位的指导下，带有政府指令性、强制性，是靠权力支撑慈善事业的发展。

　　这就使得“慈善捐助形式化、表面文章太多，不是实实在在地在帮助别人。”包心鉴说。

　　同时，“大部分国有企业进行捐助，实质上只是国有资产的再分配和转移，这就失去了慈善本身的意义”。

　　功利性很强、官方色彩很浓、官本位思想比较严重。这是不少专家对目前中国慈善机构的总结。

　　但也有人指出，政府过多地参与公益慈善事业并非刻意。在现阶段，在公益行为还没有蔚然成风的阶段，这样的体制有利于基金的募集。

　　中华慈善总会会长范宝俊的看法是，中国的慈善机构有着很浓的中国特色，这一点是无可否认的。中国的实际情况是，有政府支持和引导的地区慈善工作就做得好一些。

　　但无法回避的是，在表面的积极繁荣下，却隐藏着“压力捐款”的负面影响———公众对于慈善捐赠的“反感”，挫伤了积极性，这也是专家们强烈要求政府退出慈善公益事业的缘由。

　　让慈善回归民间的呼声越来越高。第三方力量开始凸显。

　　作为政府和市场二者之外的第三部门，公益机构的“市场不为，政府不能”的力量渐为强大，也为慈善事业带来了些许春风。

　　在中国官方最近宣布的2006年度“中华慈善奖”50个候选名单中，“顺其自然”、“我想”等4个民间慈善组织榜上有名。“草根慈善组织”首次入围中国慈善事业最高政府奖。

　　据民政部统计，中国去年共募集到慈善捐款约100亿元，其中通过政府渠道募集到的只有35亿元，其余为各类慈善组织募集。

　　但是“慈善法要考虑配套问题，慈善事业发展没有制度规范，没有对慈善组织和资源的保障，仅仅靠立法作用有限，因为慈善组织的发展现在还处于困难阶段，首先这些组织没有合法身份，其次既使有了合法身份也无法获得资源，没有钱，就无法运作。”王名说。

　　所以说慈善法是需要的，但要为慈善组织提供更大空间，创造更多条件。

　　慈善法立法难点：如何协调部门利益

　　在美国，“一个影响慈善业发展的重要因素是，美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境”。

　　据了解，美国对慈善组织的监管有“四双眼睛”。除了政府的立法和监督以及民间专业评估机构的监督外，还有媒体以及关心慈善事业的民众和慈善组织的内部监管。

　　此外，慈善事业的种种革新使更多的美国个人和企业有可能向全世界处境艰难的人提供金钱方面的帮助，同时对如何使用捐款提出自己的意见。

　　这让“更多的个人——其中包括那些不太富裕的人——通过互联网向他们信任的项目捐赠小额金钱。”

　　“美国的慈善组织数量、影响都是非常大的；英国的慈善事业历史久远，也是最规范的；德国的慈善事业有完善的评估体系，慈善组织的覆盖面是全世界最大的。”王名说。

　　去年“两会”，作为政协委员的杨澜就提出，“尽快制订一部完备的《慈善事业法》，给予慈善事业和社会捐赠活动以法律上的保障和监督”。

　　制度化不够，这在一定程度上影响了公众对慈善事业的热情。包心鉴认为，“现在急需制度化和法制化，赶紧立法”。

　　事实上，“我们的企业不是没有能力，而是制度的缺失让许多企业不放心，不知道捐出去的钱如何用，缺少法制保障”。包心鉴说。

　　“我接触过的一些企业家，特别是民营企业，他们很想做慈善事业，但是他们对目前的体制与制度不信任。”

　　王名则认为，现在中国的慈善事业要发展，关键就是要整合、调整体制内各部门之间责任、权力与资源。

　　目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规有六部，分别是：《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》。

　　“实际上1999年8月，我们出台的《公益事业捐赠法》，里面有很好的规定，但就是因为与其他部门无关，所以这部法律没有发挥应有的作用。”王名说。

　　王名认为，慈善法一定要以公众为主，激发全体公民的捐赠热情，要形成“自己的事业”这个概念。

　　李立国在接受媒体采访时表示，慈善法是在我国现有的一些支持公益捐赠和慈善事业的法律法规和原有一些优惠政策的基础上，就如何支持我国慈善事业发展起草的一部综合性法律。

　　王名认为，“慈善法不要只有民政部关心和推动，要拉进其他部门，比如文化、教育等部门，有一个交流的过程，而不是一个部门关起门来起草。不要让慈善法成为部门行为。我曾多次建议，起草慈善法要有一个更权威的机制，比如建立委员会”。

　　“目前的主要障碍就是部门之间的利益、权力的协调。但现在恰恰是这个最需要解决的问题回避了，部门之间的协调很难。”王名说。

　　李立国也认为，当前需要重点做好几方面的工作之一便是，慈善事业涉及多个部门，有必要建立一定的协调工作机制，以理顺各方面的关系，建立比较完善的管理体制，更有力地为慈善事业提供支持。(记者廉颖婷，本报记者张有义对本文亦有贡献) (来源：法制网－法制日报)