发改委文件解读:如何促进我国奶业持续健康发展

　　日前，国发200731号文印发了《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》(以下简称《意见》)。为准确理解和全面把握《意见》的有关精神，确保政策顺利实施，记者采访了国家发展改革委负责人。

　　问：请介绍一下《意见》出台的背景和重大意义？

　　答：改革开放以来，我国奶业发展大体经历了两个阶段。上世纪80年代初到1999年，我国奶业开始起步并得到较快发展，奶牛存栏由64.1万头增至442.8万头，奶类产量由136.7万吨增至806.7万吨。进入新世纪后，我国奶业发展进入了高速增长阶段。2006年，奶牛头数发展到1363万头，奶类产量达到3302.5万吨，人均奶类占有量从7.3公斤增加到25.1公斤，年均分别增长18.6%、24%、22.8%。奶业的持续快速发展，对丰富城乡市场、优化农业结构、增加农民收入做出了积极贡献。

　　去年以来，受多种因素影响，我国奶牛养殖效益大幅下降，部分奶牛养殖户亏损，个别地区出现宰杀母牛犊现象，已严重影响奶业的正常发展及奶业基础。党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理多次做出重要批示，要求高度重视这一动向，及早研究提出扶持我国奶业发展的政策措施，避免奶业大起大落。遵照党中央、国务院领导同志的批示，国家发展改革委会同财政部、农业部等有关部门，在深入主产区实地调研、多次召开部门和地方座谈会、广泛听取各方面意见和建议的基础上，起草了促进奶业持续健康发展的意见，报经国务院审议同意后，国务院以国发200731号文件正式印发了《意见》。

　　奶业是农业的重要组成部分，是农业现代化的重要标志；乳品是重要的“菜篮子”产品，与人民生活息息相关。正像《意见》指出的，保持我国奶业持续健康发展，是优化农业结构，建设现代农业的需要；是促进产业进步，增加农民收入的需要；是改善居民膳食结构，增强国民体质的需要。《意见》立足于解决当前奶业面临的困难，又着眼于现代奶业的长远发展，提出了一系列政策措施，对于恢复奶农信心，稳定奶牛存栏，防止奶业大起大落，促进奶业增长方式的转变，全面提升我国奶业的质量、效益和竞争力具有重要意义。

　　问：近期我国奶业出现波动的原因是什么？应如何看待我国奶业的总体发展态势？

　　答：近期我国奶业出现波动，直接原因是饲料价格上涨、原料奶收购价格偏低，深层次原因则是奶业各个环节存在问题的集中表现。一是养殖方式较为落后，良种覆盖率和单产水平低。我国户养奶牛规模小，20头以上规模养殖仅占29%，良种覆盖率只有44%，平均单产3.9吨，仅为世界平均水平的70%，原料奶质量亟待提高。二是乳品加工企业与奶农的利益关系不顺，原料奶定价机制不合理。奶农合作组织发育滞后，加之鲜奶不宜储存，奶站管理混乱，存在压级压价、强买强卖、克扣奶农等不法行为，奶农没有话语权。三是乳品加工企业恶性竞争，市场秩序不规范。全国乳品加工企业已达1600多家，大部分企业规模小，技术水平低，布局不合理；加工能力严重过剩，开工率只有60%。企业为抢占市场，捆绑销售，低价倾销。四是质量保障体系不健全，液态奶标识制度不落实。原料奶质量标准、液态奶加工工艺及产品标准不完善，复原乳标识制度未得到严格执行。五是消费群体培育滞后，市场开拓不力。对牛奶营养知识的宣传和产品推广工作力度不够，加之受饮食结构、消费习惯的影响，我国乳品现实需求与潜在市场需求有较大差距。

　　对于我国奶业发展的总体态势，我们的基本看法是：第一，我国奶业仍有很大发展潜力。虽然近年我国奶类人均占有量上升很快，但与世界平均水平100公斤、发达国家平均水平300公斤相比仍有很大差距，城乡之间、地区之间的奶类消费也不平衡，我国乳品消费仍有很大市场空间和增长潜力。目前出现的矛盾和问题，是发展进程中结构性矛盾和体制性问题的表现，而并非供大于求。第二，我国奶业发展正处在从单纯数量扩张阶段向整体优化结构、提高产业素质和产品竞争力阶段转变的关键时期，必须及时采取有力的应对措施，确保我国奶业的持续健康发展。

　　问：应如何理解《意见》提出的促进奶业持续健康发展的指导思想、基本原则？

　　答：《意见》提出的促进奶业持续健康发展的指导思想，是今后一段时期奶业发展工作的总要求。主要有三层意思：第一，强调把发展现代奶业放在更加重要的位置，以保护奶农利益为根本，这是做好奶业工作的思想基础。第二，强调以提高良种化水平和转变饲养方式为基础，以建立奶农与企业合理的利益关系为纽带，以完善法律法规、质量标准和规范市场秩序为保障，以加大政策扶持力度为支撑，阐明了奶业发展工作的主要抓手。第三，强调努力推进我国奶业的规模化、标准化、优质化和产业化，确定了我国奶业发展的总体目标。

　　《意见》明确了促进奶业持续健康发展应遵循的4条原则：一是立足当前解困，着眼长远发展。当前要帮助奶农渡过难关，防止奶业大起大落，同时要着眼奶业长远发展，积极促进奶业增长方式的转变。二是坚持以农为本，理顺利益关系。鼓励企业与奶农建立多种形式的利益联结机制，构建农企一家、互利共赢的产业化经营新格局。三是规范企业行为，维护市场秩序。四是坚持市场导向，加大政策扶持。充分发挥市场机制作用与加大政策扶持力度相结合，引导广大奶农和企业面向市场组织生产。

　　问：当前和今后一段时期促进奶业持续健康发展有哪些任务和重点工作？

　　答：《意见》从六个方面明确了促进奶业持续健康发展的主要任务和重点工作。

　　一是加强良种繁育和推广，提高奶牛生产水平。到2012年，力争奶牛良种覆盖率提高到60%，奶牛平均单产水平提高到5.5吨。

　　二是推进养殖方式转变，提高原料奶质量。通过发展规模养殖小区(场)等方式，着力解决奶牛养殖规模小而散问题，到2012年规模养殖的比重要有较大幅度提高。把提高原料奶质量放在突出重要位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落总数。

　　三是积极发展产业化经营，形成合理的原料奶定价机制。鼓励乳品加工企业与奶农结成稳定的产销关系和紧密的利益联结机制。地方人民政府要加强对原料奶收购价格的指导，充分发挥奶农专业合作组织在价格协商中的作用。县级有关部门要加强奶站管理，建立原料奶质量第三方检测制度，规范原料奶收购秩序。

　　四是优化奶业布局，提高企业素质。严格乳品加工行业准入制度，防止加工企业盲目发展和低水平重复建设。优化全国奶业布局，加快南方草山草坡和奶水牛开发，缓解奶业“北多南少”矛盾。乳品加工企业要合理确定奶源半径和经济规模，建立稳定的奶源基地，自觉遵守行业规范。

　　五是健全质量标准体系和标识制度，规范市场秩序。统一并严格执行国家标准，完善原料奶质量标准体系。进一步落实液态奶生产经营管理的规定，完善复原乳检测技术、方法，严格产品标识标注管理。健全相关法律法规，依法加强监管，及时查处低价倾销等恶性竞争行为。

　　六是引导乳品消费，开拓奶业市场。大力宣传和普及奶类营养知识，培养国民乳品消费习惯，引导城乡居民扩大消费，注重培育青少年消费群体。加大国家学生饮用奶计划的推广力度，扩大学生饮用奶覆盖范围。完善乳品物流配送体系，积极开拓中小城市和农村消费市场。

　　问：《意见》对扶持奶业发展提出了哪些具体政策措施？

　　答：针对我国奶业发展中存在的问题，《意见》提出了扶持奶业发展的政策措施，主要包括：

　　一是加大奶牛良种补贴力度。为加快扩大优质奶牛种群步伐，继续执行中央财政奶牛良种补贴政策，补贴范围由目前北方地区奶牛头数1万头以上、南方地区奶牛头数5000头以上的181个重点县，扩大到全国，将全部能繁母牛纳入补贴范围，并对经过后裔测定并注册的优良种公牛冻精液加大补贴力度。

　　二是实施后备母牛补贴政策。为保护奶牛后备资源，对享受奶牛良种补贴改良后的优质后备母牛每头一次性补贴500元，中央财政对中西部地区给予补助，东部地区补贴由地方财政负担。

　　三是将牧业机械和挤奶机械购置纳入财政农机具购置补贴范围，国家对奶牛养殖农户购置牧业机械和挤奶机械给予补贴。

　　四是完善奶牛重大疫病防治和扑杀政策。为降低农户奶牛养殖疫病风险，将患布氏杆菌病、结核病而强制扑杀的奶牛，列入畜禽疫病扑杀补贴范围，具体办法比照口蹄疫扑杀补助办法执行。

　　五是建立奶牛政策保险制度。为增强奶农抗御风险能力，有效保障奶牛养殖安全，国家建立奶牛政策性保险制度，政府对参保奶农给予一定的保费补贴。中央财政对中西部地区给予补助，东部地区补贴由地方财政负担。

　　六是支持建设标准化奶牛养殖小区。为加快推进奶牛养殖规模化、集约化、标准化，转变奶牛饲养方式，国家对养殖小区水电路、粪污处理、防疫、挤奶设施及饲草料基地建设等给予适当投资补助。

　　七是加强对奶牛养殖农户的信贷支持。为了帮助奶农渡过难关，恢复信心，保护奶业基本生产能力，金融机构要对奶牛养殖农户、奶农合作社等提供信贷支持，开发适应奶业的金融产品，搞好金融服务；地方人民政府要给予适当贴息补助。对2006年1月1日至2008年6月30日期间，因非主观因素发生还贷困难的奶牛养殖农户，其逾期贷款视困难情况予以展期，具体期限由贷款银行决定。经贷款银行同意展期的逾期贷款免收罚息。

　　八是完善奶业产业政策。为促进企业合理布局和有序发展，对新建和扩建乳品加工项目取消备案制，统一实行核准制，并将与之配套的奶源基地建设作为项目核准条件之一，对已建、在建、拟建项目进行清理。

　　问：《意见》提出的工作任务和8条扶持奶业发展的政策措施如何落实？

　　答：《意见》提出的8条政策措施，还需要有关部门制定具体的实施办法。《意见》明确要求有关部门抓紧研究出台具体办法，确保2007年年底前政策落实到位。有关部门要按照职责分工，密切配合，支持地方人民政府做好工作。农业部门要会同有关部门抓紧编制全国奶业发展规划，发展改革、财政部门要落实支持奶业发展的各项资金，商务、质检等部门要加大乳品市场秩序和产品质量监管力度，保监会要督促保险公司尽快开展奶牛保险业务。行业协会要充分发挥协调、服务、维权、自律的作用。

　　《意见》还明确提出，促进奶业发展的主要责任在地方人民政府，要求地方各级人民政府进一步增强做好奶业工作的责任感、紧迫感，全面落实“菜篮子”市长(行政领导)负责制，把奶业发展列入重要议事日程。当前，要把避免奶业大起大落作为紧迫任务，把中央的政策措施与本地实际紧密结合，狠抓落实，确保奶农得到政策实惠。