老树需要开新花 经济职能部门考核进入公共视野

　　2007年8月30日，中国财政部的网站上，新任部长谢旭人的简历在领导简介栏目贴了出来。同日下午十届全国人大常委会第二十九次会议经表决决定，免去金人庆的财政部部长职务。金人庆是在2003年3月的十届人大第一次会议上被任命为财政部部长的。

在中央政府体系中，财政部部长位置之重要，是众所周知的。新中国成立后，老一辈革命家邓小平、薄一波、李先念、张劲夫在不同时段担任过财政部部长。1980年8月6日，王丙乾接替老革命家吴波担任财政部部长，1992年刘仲黎接替王丙乾担任财政部部长，1998年开始项怀诚担任财政部部长。

　　新公共职能部门

    随着消息放开，9月里国内的言论也不免对这一新闻从经济政策走向这一技术层面，作了各种分析。而在2007年9月，全球经济部门首脑们制造的人事新闻不只中国一家。9月底，向来以专业深厚、工作严谨和对外态度开放而著称的英国中央行长默文·金，连续多日在为政府和社会的各种质询、问责机制，准备答辩。目前他正遭受资本利益集团的攻击，质疑他没有能在美国次级债危机波及英国的早期，及时放松货币政策，为市场注入廉价资金。还有人说，他们要让默文·金下岗。在中国，当若干看起来是宏观经济管理部门的经济决策对公共福利的影响越来越明显，也就是其公共性职能越来越巨大时，对这些部门的绩效评价、官员考量，公众对之不关心不热心是不可能的。

    在公有制和计划经济的体系下，因为假想在经济利益上可以人人均等，所以经济部门的职能直接服务于已经均等化了的政治分配，更多地承担着执行和出纳的责任。但是，当经济主体的成分开始分化、并且这种分化越来越严重，不同的经济体各自具有相对独立的利益时，国家的财政、税收、金融等经济政策，就具备了对公共福利的分配职能。而又因为近年来走在国家改革最前端的是经济改革，所以也可以说，中国的财政部、商务部、税务总局、中央银行、发改委等，实际上是新兴的公共性职能最强的国家部门。中央与地方的分成收入、公共税收的投向、汇率的价格、税种的开设、产业标准的设置等等，影响着每一个人的福利，而且重要的是，这些政策对不同的人群福利的影响是大不一样的。这些政策，实际上是新时代的政治分配。但是，无论是因为这些经济职能部门所从事的工作所具有的经济金融技术壁垒，还是因为我们传统体系内考量机制的老化，抑或是积重已久的不开放讨论、不公开过程的习惯，让这个体系自身，还有体系外的公众，都比较被动。

　　技术壁垒下的“真空”？

    不久前，某省官员因为公共资金投资建设的桥梁坍塌事故，承受了来自政府体系内和各界公众的强大谴责压力。而几乎相差无几的时间，中国国家中央汇投公司对美国黑石基金的投资，同样面临了巨大的损失。“一座桥多少钱，和我们投资黑石损失了多少钱的比较，我想只要去个英文网站，查一下黑石在美国市场的价格，这种金融决策制造损失的能量之大，不需要直接地说出来。”一位曾在最重要的国有商业银行担任高管工作的退休干部称。但是全国上下，对此鸦雀无声。

　　“要知道，在买黑石前，只要你读英美的研究报告和报刊，再加上理性投资理念，就会发现其实华尔街很清楚，今年上半年是美国金融资本市场在上一轮狂欢要结束，资本大鳄们忙着兑现的时候。而我们不但在高位进场，而且还是5年内不能卖出的股份。现在，早已经不是新加坡淡马锡进场的时代。”一位资深国际金融大律师称，“但结果还有，有了国家汇投这个股东，理论上黑石想在中国买什么企业就买什么企业，如果你不卖，我就跌。”

　　“有一部分人还认为有更高层面参加了决策，”某位在一中央级智库工作的研究室主任称，“但事实上不可能。因为金融决策的技术壁垒，就算是有更高层面的政府代表对此签了字，也仅仅是签字而已，不会参与决策。”

　　该研究室主任说，事实上不可能要求任何领导人什么都懂，美国总统布什懂得“更少”，但只要体制理顺，就可以从上而下地监管经济部门的决策。而问题的另一面是，“如果更高层面总是事事参与决策，那么就意味着你要共担和经济技术问题有关的决策风险，而且，丧失了本来所掌握的站在更高一级体系设置上，对下属实行最终绩效考核的权力。”

　　一个很有关联性的国际经验是，在多年前，英国的中央银行也不具备独立决策的地位，但是在布朗担任财政大臣时，进行了彻底的体制改革，英国的中央银行获得了独立决策的职权，也独自承担决策风险和责任，英国财政部也真正能够站在更高的台阶上，来管理、评判中央银行。现在，对英国中央银行货币政策的第一大考核指标就是是否有效地控制了通货膨胀。如果通货膨胀超过了财政部确定的计划，央行行长必须提交陈述报告、接受质询以及接受其它的政府体系内的考量。无论针对默文·金的混战结果会怎样，它的因果是非十分清楚，胜负的规则也摆在镁光灯下。默文·金先生和他的团队独立决策货币政策，独立对决策风险承担责任，他的老板，从前在英国财政大臣位上把默文·金培养起来、现在是英国首相的戈登·布朗，也不需要为默文·金承担任何实际的以及背后舆论的共同风险。而中国目前的被动，不仅是本来可以在更高层面监管经济职能部门的政府层级的被动，经济决策部门自己也被动。中国央行货币政策司某人士也告诉记者，“其实每天市场上会有多少外汇被抛出来，我们要买多少，我们也不知道。”

　　老化体制下的新花

    虽然中国没有西方式的议会、问责等制衡安排，但是我们传统体系内的设计，是考虑了制衡的需要的，并且在传统的社会行政管理领域里，发挥着作用，虽然时常出现局部失灵的问题，但内部制衡的设计，也总能让我们的体系以局部更新的方式前行。

　　除了上下级的行政秩序检查，体系内的监察、人事、组织、纪委等部门设置，都一直是承担作用的。但是，对于新的经济职能部门的绩效和官员考核，老树需要开新花，“在定编、定职能、定人员等三定设计上，需要有针对性地，做出强化和发展式的调整。”一位在组织编制部门工作的人士称。然而，体系内的更新速度，因为既有的惯性与摩擦，不会很快。最近国务院公布的《政务公开条例》，如果能首先在不关系国家安全、政治安全的经济职能部门得到严格推行，将会有很大帮助，因为它可以利用人大以及社会企业、公众等体系外的参与力量、信息和智力，对体系内的监管进行补充。这一层，不需要担心影响决策效率。英国中央银行决定货币政策的货币委员会会议，在会议决策过程中，是没有人可以干扰的。但是会后的两个星期内，他们会把所有的会议记录公布出来，包括每一个人的发言和投票纪录。给央行以外的人，包括政府其他部门和公众，一个检查和思考的根据。有时，央行行长的投票和最终的委员会取多数投票的政策结果不一，是很正常的。而且，这丝毫不伤害央行行长的权威。他的权威，不在于他总是对的，而在于，他怎样忠诚地表达了自己的意见，让公众获知，并且根据程序，执行操作货币委员会的投票结果。英国中央银行行长默文·金成名的很重要的另一原因，是他常常在政府公文之外的公共言论场所，用通俗语言写文章，发表自己对政策的个人理解，而且本质上是在和公众一起讨论。这同样是对最后的公共决策起到优化作用的很好一环。

    当前中国的经济部门高官中，同样不乏这样在为部门承担和公众一起讨论决策这一责任的人士。央行副行长吴晓灵女士在仍是国家外汇管理局局长位上时，就在学术期刊上撰文，对国家贸易和资本项下的双顺差危险提出过担忧和警告。而国家发改委主任马凯，无论是自己署名还是联合署名，同样坚持就公众普遍关心的问题发言。最近的一篇，就是关于对国家建设用地制度问题的思考。