全国主体功能区规划编制年内完成

　　本报记者　陈默　北京报道

　　规划编制要考虑实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和国际竞争力提高四大目标，最终形成功能定位清晰的国土空间格局。

　　“十一五”规划提出的国土主体功能区划分，在中共十七大报告中再次被强调，要“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。

　　与此同时，国家发改委负责的全国主体功能区规划编制正在加紧进行。国家发改委副秘书长杨伟民透露，在9月份形成初稿的基础上，年内将完成规划编制，上报国务院。同时省级区划编制工作也已经展开，预计将在明年完成。

　　目前，国家层面确定了5个优化开发区域、11个重点开发区域和24个限制开发区域，针对不同主体功能区将配套实施不同的分类政策和绩效评价体系。

　　日前，在由中国区域科学协会、日本应用区域科学理事会联合主办、北京大学政府管理学院城市与区域管理系承办的“首届中日区域科学研讨会”上，杨伟民详细介绍了主体功能区规划编制的情况。

　　杨伟民表示，我国虽然幅员辽阔，但是生态环境脆弱，不适宜大规模开发的面积很大。

　　农村盲目开发，城市过度开发

　　按照960万平方公里的面积计算，我国的人口密度是每平方公里136人，情况与德国、英国、印度等相比都要好一些。但是，一旦扣掉不适宜开发地区，每平方公里人口密度就达到283人。而如果从平原面积考虑，我国人均平原面积更少，与人口拥挤的日本差不多。

　　在如此窘迫的国土空间国情下，中国目前的国土开发现状却令人不容乐观，主要的问题是空间结构不合理，国土空间结构并没有被提到像强调经济结构那样高的层面。

　　首先是生产占地多，特别是工业生产用地多。目前我国独立工业区有3.7万平方公里；在城市用地中约有20％的工业用地，再加上专门的1万平方公里的开发区，总共加起来达5万平方公里左右。日本工业总产值和中国接近，但其所有工业用地仅仅1.6万平方公里。另外，与生产居住空间相比，我国生态空间偏少，特别是能提供清洁环境的绿色生态空间偏少。

　　杨伟民指出，目前我国农村存在盲目开发的问题，而城市则主要是开发过度。

　　从开发强度(指所有的人工建设区域占该区域所有土地的比例)这个指标来看，目前长三角、珠三角、京津冀地区的开发强度都在25％以上。像深圳、东莞等地，开发强度高达40％，可以开发的土地基本上全部开发完毕。相比之下，集中了日本60％－70％的经济与人口的日本三大经济区，5.5平方公里，平均开发强度只有15.6％，剩下的国土都是农田、森林、水面和湿地。

　　针对这些问题，国土空间开发必须实现战略转向，实现“空间均衡”。杨伟民介绍，全国主体功能区将分层次推进，分为国家和省级两个层面。国家层面将选取30％左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类。其余的全部国土由省级划定主体功能区，可以是4或3类。市县两级则不必再划定主体功能区。

　　规划编制要考虑实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和国际竞争力提高四大目标，最终形成功能定位清晰的国土空间格局，从地图上看，就可以看到人口和经济在什么地方集聚，农业产品在什么地方产出，生态产品在什么地方要保住。

　　这样将改变目前经济布局与人口分布在空间上不合理，人居环境差异很大的情况，实现经济、人口、生态环境、资源承载能力相协调的“空间均衡”状态。

　　杨伟民说，“把国土空间格局划好了以后，会大大减少我们的物流成本。不能总是南水北调，各种大宗资源运来运去，在有些地方转移人就行了。”

　　行政保障措施需配套

　　规划编制的方法和步骤是，首先确定一些评价指标(目前基本确定了十类指标)，再根据这些指标和数据进行国土空间评价。根据评价的结果，将划定主体功能区，确定每一个功能区的定位，明确适应不同主体功能区的政策措施。比如北京、天津这样的区域，就应该“严格限制高耗水产业的发展，因为这些地区是地下水超载最严重的地区。”杨伟民举例说。

　　杨伟民预计，到2020年的时候，优化开发和重点开发区域将集中全国60％左右的经济和人口。

　　而限制开发区主要是保障国家生态安全的重要区域和全国重要的生态功能区，包括生态功能区、沙漠化防治区、水土流失防治区、土壤侵蚀防治区、石漠化防治区等；国家禁止开发区域则更为明确，包括243个国家级自然保护区、31个世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园。

　　杨伟民表示，限制开发地区中的部分区域将成为永久性的农村地区，主要功能就是提供农产品，不能简单地搞工业，部分限制开发区域和禁止开发区域，将成为最终的生态地区，基本保持它原来的自然状况。

　　推进主体功能区需要行政保障措施，杨伟民表示，这些措施包括区域政策、法律法规、规划体系和绩效评价四个体系。区域政策中包括财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策和环境政策等。

　　执行限制开发和禁止开发政策的关键就是财政政策。既然限制其发展，就必须给相应补偿，补偿的原则是达到公共服务均等化的标准。比如青海“三江源”地区，国家将投入75亿来解决当地环境和发展问题。

　　此外，还有政府的投资政策，以前政府的投资主要是按照农业、水利、林业等不同领域下发的，以后就需要拨出专门的款项按照主体功能区的定位来划拨。

　　人口政策上，有的地区限制人口增多，有的地区则鼓励其吸纳更多的人口。而土地政策将实行三个挂钩，农村与城市土地挂钩(农村建设用地减少、城市用地增加)，地与人挂钩(人口增加则增加用地)，在一个区域里增减土地要挂钩。

　　而另一个关键的支持体系是绩效评估的考核，针对不同的功能区域有不同的考核标准。比如，对优化开发区，要淡化对GDP指标的考核，而重点考核自主创新能力等因素；限制开发区，则取消对GDP的标准，像目前青海的“三江源”地区，以及北京的密云和延庆，都已经取消了对GDP的考核。