广东区域限批缘何遭遇执行难:制度缺陷难使"政通人和"?

　　尽管已开始用“最严厉的手段”区域限批来应对环保问题，但广东省一些地区环境督办工作还是陷入了“执行难”的窘境——

　　广东环保区域限批缘何遭遇执行难？

　　《中国经济周刊》记者 谈佳隆/广州、茂名、揭阳报道

　　7月3日，国家环保总局宣布，对长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。

　　作为我国七大流域中的珠江流域，此次虽未有县、市、工业区被列入此次“国家级”流域限批，但广东省环保局负责人在今年年初已表态，要用最严厉的手段应对环保问题。广东省环保局局长李清表示：“对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目，或实行区域环保限批。”

　　据了解，目前广东省环保局就已经向省内两个区开出了“限批令”的罚单。

　　今年2月，鉴于广东省清远市的乐排河和大燕河对广州、佛山的饮用水源造成污染，广东省环保局发出《关于暂停清远市清城区有关建设项目环境影响评价审批的通知》（粤环[2007]19号），决定暂停清城区范围内的电镀、印染、制革、造纸、禽畜养殖等新增水污染物排放总量的建设项目环评审批。

　　6月，广东省环保局再次发出《关于暂停茂名市茂南区部分行业建设项目环保审批的通知》（粤环[2007]49号），决定暂停茂南区范围内的电镀、印染、制革、造纸、禽畜养殖等新增水污染物排放总量的建设项目环评审批。

　　然而，8月初，记者从广东省环保局了解到，在广东省环保局动用最严厉措施“区域限批”之后，被点名的“茂名市茂南区”对于当地环保整改进度缓慢。此外，以揭阳市电镀工业区为代表，粤西、粤东、粤北等广东省内一些地区环境督办工作也正陷入“执行难”的窘境。

　　“限批只是面子上不光彩”？

　　茂南区位于广东省粤西小东江的中游，是广东省茂名市主要城市建成区，人口密度大。小东江是流经茂名市茂南区的一条小河，按照功能区水质要求，小东江全流域水质应达到Ⅲ类地表水标准。

　　但据广东省环保局介绍称，在小东江茂南河段水质24项指标中，氨氮含量严重超标，水质属劣Ⅴ类，特别是茂南区的水污染物排放总量已经超过环境承载能力。

　　“限批只是面子上不光彩的事，对茂南区的未来发展不会有什么影响。”在6月遭到点名时，茂名市茂南区副区长梁远祯接受广东省环保局组织的“聚焦环保督办”媒体采访团采访时如是说。这位分管环保领导在“限批令”下达十几天之后（6月18日）才知道茂南区被环保区域限批。

　　广东省环保局赴当地调研人员向《中国经济周刊》表示：“茂南区政府对于广东省环保局发出的限批令重要性的认识如此‘简单’，让我们很意外，也很吃惊。”

　　但到了8月21日，梁远祯再见本刊记者，态度发生了根本的大转变。他向《中国经济周刊》(邮发代号2-977)表示：“限批肯定不只是面子上不光彩的事，我们成为了广东省环保工作的负面典型，对茂南区未来发展的影响能说不大吗？”

　　据茂名市茂南区政府办公室副主任林宇平介绍，作为分管环保的副区长梁远祯从当地某镇调任副区长任上的时间并不长，当时他在媒体面前表现的“实话实说”成为媒体曝光的众矢之的。

　　“我当时说了句‘现在做企业也不容易’的大实话，后来却被解读为政府包庇污染企业，甚至认为政府或我个人在这家企业中拥有利益，”梁远祯表示，“事实上，我与这家企业的负责人此前可以说从未谋面。”

　　梁远祯口中的这家企业就是位于茂南区金塘镇上垌村百福堂村的广东立威化工有限公司（下称“立威化工”）。

　　据广东省环保局介绍，立威化工是茂南区内的因为环境污染被广东省环保局督办的企业，其环保问题长达三年没有得到解决。该厂主要从事原药合成、中间体合成和精细化工产品的生产，氰化钠、酰氯、高氯、甲苯、二甲苯等有毒化学品是其原料或产品。

　　8月20日，记者来到立威化工厂区，虽然还是能够闻到刺激性味道，但该厂的生产已经停顿。

　　“我环保意识不强，这两年运气也不行了，”立威化工董事长董超林对《中国经济周刊》表示：“被媒体曝光之后，我成了彻彻底底的‘反革命分子’，政府官员都怕与我接触。”

　　20年前，从广东工学院毕业不久的董超林意识到当时我国农药生产供不应求，于是从亲友手中筹集到20万元买下了一纸薄薄的专利——低残留农药合成配方，赚取了人生“第一桶金”，并曾一度作为粤西民营企业家的典型，成为很多有志创业人的楷模。

　　“我的农药出口到海外为国家赚了不少外汇，为国家上缴利税少说也有1000—2000万，但怎么也想不到会在环保问题上犯了错误。”董超林颇感后悔。

　　制度缺陷难使“政通人和”？

　　据记者了解，在2006年初，茂名市茂南区环保分局曾因为立威化工未经批准擅自生产某农药，处罚了立威化工5万元，今年6月，针对立威化工污水排放中COD和苯严重超标被督办后，茂名市环保局、广东省环保局分别向立威化工开出10万元的罚单，并要求在今年9月30日之前整改完毕。

　　茂南区小东江劣Ⅴ类水质会不会因为茂南区被区域限批、立威化工整顿而有所改善呢？

　　一份名为《茂名市环境局茂南分局关于区域限批汇报材料》显示，生活型污染已经是小东江的主要原因。而据茂南区当地政府介绍被限批的项目均不是当地着力发展的行业，所以 “限批令”也被当地不少人称作“重拳打在了棉花上”。

　　事实上，治理小东江污染的“艰巨性和长期性”还反映在究竟“谁为环保工作负责”这一“执行难”的关键问题上。目前，广东省内主要地区，对于环保部门已经采取“垂直管理”的方式，下级环保部门的人事任免、财政拨款、物力供给均由上级环保部门决定，以茂南区为例，茂南区环保分局直接向茂名市环保局负责，而茂名市环保局直接向广东省环保局负责。

　　茂名市茂南区副区长梁远祯表示：“现在环保是大问题，按照属地管理原则，当地政府要对本地环保问题承担主要责任，但是对于本区域内企业项目的环境评估和污染物排放许可证的发放又不是我们政府权限，从而出现在环保问题上‘权责分离’的现状。”

　　广东省环保局相关负责人向记者表示：“国家和广东有关法律规定，地方政府负责人对辖区环境质量负总责。茂南区出现这样的情况，主要是有关地方政府领导环保责任意识不强，领导责任意识不到位，自然对环保处罚无所谓。”

　　但立威化工董事长董超林向记者出示的“广东省排放污染物许可证”显示，该证是2004年3月16日由广东省环保局委托茂名市环保局颁发的，即意味着茂南区环保分局并没有权限发放此类许可证，但是在实际中，茂南区政府及茂南区环保分局则要对立威化工的非法排污负责，出现了权责不对称的问题。

　　此外，据记者了解，茂名市茂南区政府已经于今年7月25日印发了“整改方案”，但直到8月中旬，广东省环保局依然没有收到此份整改方案，据茂南区政府有关人员推测，“整改方案”在茂南环保局分局向上逐级递交的过程中出现了拖延。

　　同被列入此次“区域限批”的广东省清远市清城区的环保部门也是采用了“垂直管理”，目前虽然取得一定成效，但是清城区乐排河流域的电镀厂群整治也拖了两三年之久。

　　一位知情人士表示，因为环保问题“属地管理”和“垂直管理”之间在协调执行上存在一定困难，当地一些企业虽经限期整改，但由于经济利益驱动，仍存在偷排的侥幸心理，不时会偷排电镀废水，对下游广州的饮用水源造成威胁。

　　那么在那些还没有采取环保部门“垂直管理”，而由当地政府统一协调环保工作的地区，环保执行难的问题就比较容易得到解决了吗？

　　“系统工程”协调难？

　　广东省粤东地区的揭阳市，目前仍未采取环保部门“垂直管理”，当地环保局的负责人任免由当地市政府决定。但环保限批或督办“执行难”的问题在这里同样存在。继去年被列为全省挂牌重点督办区域之后，今年揭阳市电镀工业区再度“榜上有名”，并被要求年内必须搬迁。

　　据悉，此前揭阳市政府虽然已决定于2006年1月25日电镀工业区停产关闭，但时至今日依然运作如故。今年7月初，揭阳市副秘书长林敏对媒体表示：“今年年底之前肯定搬不了了，新厂要到明年才能建成。”

　　据广东省环保局提供的资料显示，揭阳市在1995年筹建电镀工业区初期,未经充分论证,就把电镀工业区的选址定于市区备用饮用水源的上游。十年来，该市电镀工业区存在污染问题一直未受重视，相关企业屡次被督办，成为环保“老大难”。

　　位于揭阳市东山区磐东镇溪乾村东侧的揭阳电镀工业区目前集中了70多家企业，占地面积48亩，建成厂房12000平方米，日排放污水6000吨。由于该工业区位于榕江备用一级饮用水源保护区上游，属于备用水源地。该工业区2006年被广东省环保局列为全省挂牌重点督办区域后，今年该区内的电镀污水处理设备虽得到改造，可是旧区并未能如期搬迁。

　　“每次我到省里面开会总是被抓个‘典型’，”揭阳市环保局副局长温会进接受《中国经济周刊》采访时表现得很无奈：“我们也很想让电镀工业区快点搬迁，但从目前的时间进度来看，明年年底之前完成此项工作也存在难度。”温会进认为，目前，揭阳电镀工业区搬迁已是一个系统工程，不是环保一个部门能够说了算的，特别是在揭阳市，其环保工作还不是“垂直管理”，需要市政府协调。

　　据揭阳市环保局透露，2006年，德国某投资公司欲为新揭阳电镀工业区投资，并已经向该工业区赠送了价值36万欧元的污水处理系统，但后因为揭阳市未向其提供合适便利的电镀工业区新址而致使计划夭折。在温会进看来，是德国人的“毁约”致使揭阳电镀工业区的搬迁工作一拖再拖。

　　据记者从揭阳市环保局了解，在今年4月，揭阳市环保局会同城规局、国土局有关人员已经完成了新电镀工业区的选址堪查工作，并于5月份向市政府上交了一份《关于新电镀工业区选址工作有关问题的请示》，但截止到发稿时，具体选址地仍未被确认。据记者推算，按照目前的进度，新工业区的建设需要经历从选址、规划工业区、征用基本农田保护区、建设工业区、厂房搬迁等过程，如果没有政府领导的大力推动在一年之内是很难完成的。

　　污染产业停产将毁掉整个揭阳？

　　2005年12月28 日，当广东省环保局对揭阳市电镀工业区做出停产决定之时，揭阳“30亿市政工程”——市区设防水利工程已进入实施阶段，这项被誉为“民心工程”、“阳光工程”、“精品工程”的项目总投资达30亿，故称为“30亿市政工程”。

　　恰巧在同一年，揭阳市被中国五金制品协会授予“中国五金基地市”称号，五金制品成为揭阳市的支柱产业之一。五金行业需要与之配套的表面处理工艺，而电镀加工是其中主要的处理工艺。据调查，揭阳目前约有100多家电镀企业，多数属于小型企业，大部分集中在揭阳市区，而电镀工业区就集中了70多家电镀企业，占据了全市电镀企业三分之二强。

　　从广东省环保局颁布停产令算起，一年多时间过去了，今年8月，记者赶赴揭阳采访时，“30亿市政工程”已经“气势磅礴”，但8月24日，当记者来到威胁到揭阳市区备用饮用水源地安危的电镀工业区时，发现工业区内仍有厂家在继续生产。

　　“我们也希望早点搬迁，虽然对于电镀企业来说搬一次家就损失三分之一，”揭阳电镀工业区副总经理翁梓楷在接受《中国经济周刊》(邮发代号2-977)表示：“但是如果在内年不能搬迁而停产所产生的问题要比很多人想像的更为严重。”

　　在翁梓楷看来，如果电镀工业区停产关闭，目前区内的1000—2000人将面临失业，而其牵涉的揭阳相关五金企业及失业人员将少则几万，多则十几万，关停毁掉的可能是揭阳市整个五金产业和“中国五金基地市”的称号。

　　翁梓楷还向《中国经济周刊》表示：“如果工业区被停产关闭，区内的70家企业为了谋生计，必定会被打散而另寻合适的厂址，届时没有统一的污水处理体系，没有统一的园区管理，小作坊式的电镀企业对揭阳的环境污染将更为严重。”

　　尽管德国赠送的污水处理设备已经使电镀工业区排放的污水能够达到Ⅰ类水的标准，但由于电镀工业区位于市区备用水源的上游，且搬迁事宜一再拖延，广东省环保部门在此问题上的态度变得越来越强硬。

　　针对揭阳市电镀工业区环保整改久拖未决的问题，今年6月初，广东省环保局副局长陈光荣曾向《中国经济周刊》表示：“对那些保护违法企业的后台，要追究其政治责任；对于监管不力的渎职人员，将联合检察院按照法律程序进行处理。”

　　但目前，揭阳市并未采取环保垂直管理，广东省环保局对地方政府“喊话”是否管用，受到一些人的质疑。哈尔滨工业大学教授、水环境保护学者马军在接受《中国经济周刊》(邮发代号2-977)采访时表示：“虽然环保风暴刮了一轮又一轮，但我国的环保部门依然还是一个弱势衙门，原因是各地方官员的乌纱帽的丢还是保，环保工作在其中的分量还很轻。这不仅是个意识问题，更是个体制问题。”

　　据知情人士透露，针对揭阳电镀工业区无法按时搬迁，影响广东省环保执行力度的问题已经引起了广东省纪委的高度重视，广东省纪委将派出调查小组赶赴揭阳市调研，并将对相关责任人进行调查。

　　产业转移谨防污染转移

　　产业转移带来的环保问题是广东省环保工作中遇到的新问题。在今年3月23日召开的广东省环境保护工作会议上，广东省环保局局长李清曾对省内各级环保部门的负责人们“大声疾呼”：“今年环保的重点是防止珠三角污染产业快速向山区转移。”

　　广东省环保局已经制定了《关于进一步加强建设项目环境保护管理意见》、《关于加强广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移中环境保护工作的若干意见（试行）》，严格限制高能耗、高水耗、高污染型项目，凡超总量或无总量地区一律不准新建、扩建项目。

　　“环保区域限批之后，的确对我们茂南区产业转移工作产生了不好的影响，”茂名市茂南区副区长梁远祯向《中国经济周刊》(邮发代号2-977)表示：“此前，曾有一家钟表公司在我们这里设厂，但因为区域限批之后，电镀不能环评审批只好作罢。所以我们希望尽快改善环境，早日摘掉限批的帽子。”

　　此外，记者也了解到，从8月1日起施行的《广东省排污费征收使用管理办法》规定，企业污染物排放超标，最高可追缴4倍的排污费。广东省环保局相关负责人认为：“该《办法》的颁布对加大环境执法力度来说是一个重大突破和创新。大大增加了企业偷排的成本，是打击违法排污的有力武器，对违法企业是一个有效的震慑。”