北京大兴开发区：规划沦为“圈地运动”的工具

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　土地资源趋紧，形势所逼，规划不得不服从服务于经济目标，沦为另一种“圈地运动”的工具。而旧有的规划作废之际，新规划的实质内容并未有多少本质改变，不过改头换面，由开发区变为“基地”而已

　　记者/刘彦

　　“听说不符合要求的要迁走。

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我们刚进来，产业符合新基地的要求。”北京市大兴区中部魏善庄镇的大兴工业开发区龙海园区(原魏善庄工业区)内，一家叫做“宇称物流”的公司正在施工。这个公司2006年买下该园区的100亩土地使用权，目前正在加紧施工建设。

　　虽然这个园区即将划转为新建的占地5160亩“国家新媒体产业基地”的一部分，但大多数已经入园区企业并不在意。园区内刚刚建成的北京奥龙苑食品有限公司，虽然行业与新媒体毫无关系，却仍新招了300多名工人，“村里连老人都去工厂上班了，魏善庄没有闲人了。”一位正在企业门前除草的魏姓农民说。

　　企业们并不相信新媒体产业基地这个新规划的“新瓶”不可以装旧酒，何况魏善庄工业区早有先例在前。

　　规划的遗留问题

　　2003年，国家清查各地乱建开发区土地，魏善庄工业区就摘了老牌子，换了“大兴工业开发区龙海园区”的牌子，其他一切未变，原来的企业仍然在原来的地方，稳稳当当进行生产。

　　2006年12月，由北京市发改委向国家发改委递交的《北京市开发区清理整顿工作总结》中提到，北京市开发区存在的问题，主要有“市级开发区缺少整体规划管理和规划执行监督机制，部分开发区原有规划与北京市"十一五"产业发展与空间布局规划不适应。”

　　北京市的开发区建设其兴有因。2000年后，北京市规划设立一个以京津唐为核心，辐射整个渤海区的工业发展计划。大兴区政府闻讯鼓舞，各级工业开发区正式投入建设。

　　在这次清理整顿之前，大兴区一共有100家各种名目、规模不等的工业开发区，其中形成群聚效应的开发区有14个，隶属各乡镇的工业大院86个。可谓镇镇村村皆开花。

　　至于圈地占用非建设用地的农地，当时没有引起重视。

　　“那时候没人想什么规划的问题。发展经济是主要的，工业大院很普遍。”大兴区国土资源局执法检查科主任王万兴说，在经济发展的主导意识下，大兴区几乎镇镇圈地，把农民的地围起来就可以搞招商、工业开发。不过由于招商落后，撂荒现象严重。

　　在这场清理中，北京市数字上的470个开发区仅保留了28家，开发区规划面积减少了五成多。大兴区的工业区(含工业大院)由100个减少为3个：中关村科技园区大兴生物医药基地、北京大兴经济开发区、北京采育经济开发区。

　　对于违反农地规划的开发区，北京市的纠正措施，是复耕和恢复原用途。

　　“100个报多了。那时候工作没经验，其实很多工业大院只是围了一圈围墙，真实情况远没那么严重。”王万兴对本刊介绍，大兴区的开发区土地清理工作在2005年年底基本结束，97个不符合条件的开发区和各个乡镇的工业大院围墙大多数得以清理，部分围墙拆除，“许多开发区”恢复了土地原貌并重新耕种。

　　虽然大兴区国土资源局不能提供清理之后复耕的准确数字，但记者在大兴区看到，清理之后的魏善庄工业开发区，除了名称之变，似乎其余的事情并没有得到任何改变。通过变身为大兴工业开发区龙海园区，魏善庄工业开发区不仅得以保全，招商工作也有条不紊。

　　而在《北京市人民政府关于公布撤销各类开发区名单的通知》中，大兴区魏善庄镇工业区的编号为第260，紧邻259大兴区孙村工业区之后。在这份名单上，魏善庄镇工业开发区的性质是“已撤销(包括摘牌撤出或整合后不再保留名称)的各类开发区”，并不在“整合”之列。已经列入整合区域的，其在名单中已经特别注明，如“朝阳区中关村科技园区电子城科技园西区(已并入中关村科技园区)”。

　　北京市规划委员会的“建设用地规划许可证”网上查询显示，魏善庄园内的北京奥龙苑食品有限公司，其用地规划许可证为“2006规(大)地字0048号”，其用地建设得到了北京市规划委的批准和许可后于2006年进行。在“建设位置”一栏，赫然为“大兴区魏善庄镇工业区”——“大兴工业开发区龙海园”想取代“魏善庄镇工业开发区”，甚至在其用地规划许可机关那里也并未得到重视。

　　“在很多地方，对于开发区的清理，只是换块牌子而已。”中国土地学会秘书长黄小虎说。黄小虎认为，土地管理最主要的就是要管规划，可是各地以经济增长为主要内容的执政方向，差不多都已经将旨在保护的规划，变成了用地的计划。

　　“2005年，北京市给我们的基本农田指标是58.3万亩，很紧张，差不多已经用光了。”王万兴说。

　　规划的本义，是保护基本农田的数量。而由于这条“死线”的底线，也使得各地的农地指标不能缩减，而经济发展无疑需要更多土地，矛盾就此凸现。

　　各地工业区清理的困难，在于清理之时已经有大量企业入住，并且自成规模。对于形成规模的开发区，各地的善后手段一般是补办手续，向省市一级补交土地出让金；或者进行空间置换，将原有的开发区用地置换到其他未被撤销的开发区。魏善庄显然属于在清理后被置换合并的其中之一。

　　开发区改头换面的不止魏善庄一家。与魏善庄相距不远的大兴区孙村工业区，如今已经改为“北京国际印刷包装产业基地”的一部分。

　　由于各地开发区改头换面严重，2004年3月25日，国土资源部专门发文，要求开发区清理整顿不得简单搞合并。国土资源部有关负责人称，“不得以整合的名义，简单地将开发区加以合并；不得借整合名义，表面减少开发区数量而实际没有减少甚至扩大开发区的规模；不得以整合名义将省级及以下开发区归并到国家级；不得将已撤销的县级及以下开发区并入其他开发区。”

　　也许，在既有的占地面积中修修补补，将原来已经占用的农田装入新规划，从而名正言顺，就是地方经济发展无奈之中的一个选择。

　　新领导 新规划

　　根据2006年1月12日由大兴区第二届人民代表大会第三次会议通过的区“十一五”规划，大兴工业开发区龙海园区，也就是原来的魏善庄工业区，现在是国家新媒体产业基地的一部分。

　　“基地”是本届政府的一个主题词。占地面积高达5000多亩的新媒体产业基地，是本届大兴区政府班子的一个重要工作，也是大兴区“十一五”规划的重要内容之一。

　　大兴区提出，要倾全区之力发展新媒体产业。由于首都“十一五”总体规划将北京市规划成为了“两轴两带多中心”的大型城市，大兴就将自己的位置，定位在连接一轴上，就是南中轴的延长线。大兴区本届政府的意图，就体现在南中轴这条线上，认为北边有奥运文化，中间老城区有历史文化积淀，再往南重点发展文化创意产业，是题中应有之要义。

　　国家新媒体产业基地2005年12月31日经国家科技部正式批复成立，是国家火炬计划批复的全国惟一的以新媒体产业为主的专业集聚区，是北京市首批认定的文化创意产业集聚区之一。

　　8月底，当记者来到这个尚未进行实质运作的基地时，工作人员对于招商非常乐观。招商人员认为，有机会享受北京市政府5亿元文化创意产业发展专项资金和3年5亿元的文化创意产业集聚区基础设施专项资金扶持，是该基地招商的有利条件之一。

　　除了尚在筹划中雄心勃勃的新媒体产业基地，还有京南物流基地，以及距魏善庄只有一箭之遥的原孙村工业区、现北京国际印刷包装印刷基地，这些都是大兴区新规划中大力发展“基地”代表。

　　“村里原来的几千亩土地，现在一分都没有了。我想种点菜吃都不能了。”64岁的黄村镇大庄村村民韩长华坐在屋前的墙角处，百无聊赖。失去了锄头与庄稼，每月靠300多元的补贴生活，韩长华觉得还很无奈。

　　大庄村是大兴区黄村镇的一个村子。几十年来，大大小小的开发区和以租代征的用地使全村人变成了没有土地的农民。去年，最后的一块40到50亩左右的土地，成为大兴区力推的“京南物流基地”中“中铁物流”的一部分。

　　在大兴区“十一五”规划纲要中，被赋予“扩大经济规模”的基地共有7个：中关村科技园区大兴生物医药基地、北京精细化工基地、北京国际印刷包装产业基地、国家新媒体产业基地、国家级农产品加工业示范基地、北京大兴轻纺服装产业基地、京南物流基地。而大兴区的开发区只有3个。基地已经取代开发区，成为大兴区发展经济的主流。

　　基地与开发区的不同，首先体现在基地的占地面积更为庞大，内容更为庞杂。如新媒体产业基地，涵盖一区、三园、三中心：一区是核心区，位于北京市南中轴延长线大兴区中部魏善庄镇，规划总占地面积5160亩，将建设成为综合性新媒体产业基地；三园以星光影视园、北普陀影视园和大森林影视园为主；三中心则包括软件制作中心、动漫创作及人才培训中心和艺术人才培训中心等。

　　从其土地用途上看，基地也迥异于传统的开发区。传统的开发区多以工业用地为主，不能从事商业开发。基地则突破了这个限制。

　　比如新媒体产业基地304公顷核心区中，土地主要包括核心商务，产业发展，配套居住等三大类功能区，也就是说，在传统工业区内不能进行的“配套居住”，通过基地方式成为可能。这无疑成为在农地红线之下，建设用地的一个突破口。

　　比如，位于北京市大兴区黄村卫星城的北京国际印刷包装产业基地，项目总体规划面积319.5公顷，其中规划工业用地104.72公顷，公建设施19.57公顷，住宅用地84.72公顷，其中含配套公寓7.6公顷。

　　2003年12月北京市政府对各类经营性用地实行招拍挂出让以来的首宗土地拍卖中，顺驰地产以9.05亿元拿下与北京国际印刷包装产业基地相距不远的大兴区黄村卫星城北区1号住宅项目用地，成为新一届“拍地状元”。

　　基地与开发区的另外一个明显不同，是审批权力由区县上收至省市和国家级别。因此，大兴区几个基地的批准单位，都是在国家和省市一级的名义下进行。比起过去开发区来，这种国家名义似乎使基地安全多了。

　　国家新媒体产业基地为此成立的北京大兴新媒体产业基地管理委员会，即是经市编办(京编办行2006109号)批准的正处级事业单位。