中国改革：增进福利与责任政府之路

　　最早的包产到户发生在1956年的浙江省永嘉县。在既缺乏效率又不见得公平的“自上而下式”集体经济体制刚刚建立之初，类似于1978年小岗村村民所采取的变革措施就已经出现。改革前的“国家工业化”战略以极其高昂的代价建立起基本的工业化体系，与此同时，在民生及整个国民经济的协调发展方面，却积累起了严重的问题。

　　随着家庭联产承包责任制建立，农村经济迅速恢复，个体户与乡镇企业也有了发展的巨大空间。1984年，以国有企业改革为核心的城市改革启动，微观经营体制的全面变革提出了商品经济的要求，价格与宏观经济体制的改革很快被推到变革的显要位置。到1980年代的中后期，经济改革对政治改革的要求已经变得迫切起来。实际上，改革之初对干部体制的调整，以及取消人民公社体制，就已经是很重要的政治体制改革内容。

　　中国的改革是经济、政治、社会与文化的全面改革。在个人权利逐步确立、各项公民福利得到推进的同时，社会主义民主也正在有序发展。对中国而言，既要把握“后发优势”带来的小震荡、大收益，又要破解“后发劣势”下形成的“转轨利益集团”，是一项重大的挑战。

　　近期，本报评论员就中国改革的一系列问题与清华大学教授秦晖进行了对话。（代忘）

　　改革从负帕累托起步

　　《21世纪》：关于中国改革的逻辑顺序，有增量改革跟存量改革的这个说法，开始增量改革，再解决存量的问题。这个提法是否准确？

　　秦晖：说中国开始是增量改革，这个说法很可能是不对的。因为包产到户、撤销人民公社的改革是典型的存量改革。中国改革和其他国家改革的真正区别不在于存量还是增量，而在于，由于中国原来既少自由也少福利，尤其是对农民而言，中国的存量改革基本上不用支付代价的；对于工业发展来说，不需要支付计划受到破坏的代价，这两种代价都是东欧最难承受的；第三中国避免了反向的“尺蠖效应”。

　　中国改革有一种“尺蠖效应”（尺蠖是一种无脊椎动物，行动时一屈一伸像个拱桥；“尺蠖效应”是说，政策像尺蠖那样一会儿收缩，一会儿放直，可是无论收与放都只朝着一个方向——即总是同一部分人得益而另外那一部分人受损。），不管是收紧还是放松，总是有利于某些人，不利于另外一些人。政策一收紧，老百姓的自由就没有了，但是他们的福利增加比较少；但是政策一放松，老百姓的福利就没有了，自由增加却比较少。但东欧国家也有一种“尺蠖效应”，政策一放松，老百姓有更多的自由了，但是他们不愿意扔福利。中国和东欧各国的政策都在一左一右的摆动，绝大部分东欧国家这十几年政党轮替好几次，政党一轮替就要政策调整。一调起来，福利增加，但是自由不能减少，否则老百姓就要闹。右派一上台，自由要增加，但是福利很难减少。这样政府的财政就越来越困难。这个是相反的“尺蠖效应”，中国避免了这种效应。现在中国像进入了一个大政府的周期，开始增加公共财政投入，增加公共物品的供给，但下一步会否朝向福利国家发展还有待观察。

　　《21世纪》：一般说中国进行的是渐进改革。但最早提倡休克疗法的杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）最近写论文说，发生在中国安徽小岗村的改革其实就是休克疗法的起点，这个说法对吗？

　　秦晖：萨克斯要为自己做一些辩护，他当然愿意把所有成功的改革都说成是休克疗法。但即使是东欧的改革，我觉得其实也和休克疗法没关系。东欧有些国家改革很快，也有一些国家改得很慢，但是不管快慢他们的经济都有一个滑坡的过程。

　　也有很多人说中国最有条件搞休克疗法，这一点是事实，但中国真正特殊的地方在于改革前的体制和东欧不一样。

　　《21世纪》：改革前，国民经济处于崩溃的边缘，这种处境使得改革很容易成为全民共识。到2005年的时候，有人说改革共识破裂，需要重新形成新的共识，怎么理解这近三十年的变化？

　　秦晖：一般的改革都是多数人获利少数人吃亏，或者是少数人获利多数人吃亏。中国改革前经历的是一个负帕累托的过程，几乎所有人都吃亏，获利的人极少。改革在负帕累托的背景下进行，前期阶段就自然变成了所有人都得利的过程。

　　最初的城市改革其实是恢复计划经济。改革开始，邓小平讲整顿，很好的完成了计划。原来中国的经济发展存在不少瞎指挥，改革初期中国不管搞计划还搞市场，总是会比以前好。

　　到了1990年代情况就不一样了，所有人得益的效应就释放完了。这时改革的成本上升，政府强力推动使改革继续进行，但确实要考虑到社会对公正的诉求。萨克斯说中国能够搞休克疗法，在这个意义上也有一定道理。

　　2005年以后反思改革的声音很大，很多人说要重塑改革共识。但中国现在的改革一定要防止陷入这样的怪圈。比如说，反思认为中国政府太小，公共服务不够，现在要搞大政府。的确，如果搞小政府，不能把责任推卸掉。反过来搞大政府，要防止权力过度膨胀。这两年中国政府要改善人民福利，的确做了很多工作，但从长远来看，中国要建立完善的市场经济，要建立一种现代的福利体制，还有很长的路要走。

　　《21世纪》：中国改革开放后发展得那么快，有人说原因之一是高度集中的计划经济体系在“文革”时期就被破除掉了。

　　秦晖：“文革”破坏了计划经济，使改革具备了一些条件，这个说法有道理，但认为当时把计划体制破坏掉了就是一个进步，我觉得这是错的。“文革”时代破坏计划经济并不是要搞市场经济，它造成的结果是一种既没有市场也没有计划的糟糕状态。

　　《21世纪》：在1985年会见坦桑尼亚联合共和国副总统姆维尼时，小平有个回顾说，建国后其实并不是不想发展生产力，“但方法不都是对头的，例如‘大跃进’、人民公社，就没有按照社会经济发展的规律办事”。建国后确立优先发展重工业的战略，农民做了许多贡献。后来有专家统计出的“剪刀差”有几种数据，但都在6000亿左右。

　　秦晖：但也有人说根本没有“剪刀差”，甚至说国家贴了钱。这个事情算不清楚，因为要算从农民那里得到多少，需要假定有一个市场价，然后才能去算政府由于压低价格从农民那里“剪刀差”过来多少钱。

　　但是毫无疑问农民做了很大的牺牲，这一点没有问题。

　　比较视野下的中国改革

　　《21世纪》：最近格林斯潘的回忆录中分别分析了中国、俄罗斯和印度改革的成就和各自的一些缺点。比如他认为俄罗斯存在过度依赖资源的“荷兰病”，印度存在“过度审批”和基础建设的不足，而中国在土地和民主改革上都还有待推进等等。有很多人认为中国的改革成效超过了俄罗斯，在一个国际比较视野中，应怎么看待中国改革？

　　秦晖：还有人说中国的改革不仅超过了俄罗斯，而且超过了全世界。天下大势就是欧洲学美国，美国学中国。福利国家向自由国家看齐，自由国家向中国看齐。

　　讲简单一点，中国现在的确很有优势。有什么优势呢？有人说低工资，低工资这个优势不是最主要的。中国的土地并不多，但土地很廉价；中国的资源非常少，但资源也非常廉价；中国的环境非常脆弱，但是中国的环境代价很容易支付的；另外，中国的公共资金的使用成本也是最低的。中国可以用公共财政配套的办法来招商引资，世界上哪个国家能够这样？

　　中国人目前生活平均水平其实不可能超过俄罗斯，肉、奶、蛋、汽车等的消费指标还是比俄罗斯低得多，但是中国的收入差距比俄罗斯大，中国的中产阶层和收入更高的人，收入的确比俄罗斯的一般人高。更重要的是中国经济增长的速度很快，这的确是改革开放的功劳，如果不是改革开放，不可能有任何前途。但是目前的这种发展制度，如果长期不改也会产生很多问题。

　　现在针对中国经济的评论很有意思，世界上不管是左派还是右派，都在歌颂中国，都希望用中国的高增长来为他们的理论做柱子。左派特不喜欢自由放任，歌颂中国，右派特不喜欢福利国家，也歌颂中国。右派说，福利国家把人养懒了，中国老百姓拼命的干，所以搞得多好。左派说，给老百姓自由太多了问题会很多，中国把大家管得好好的，发展得那么好。他们都说中国搞得不错，但没有一个能够学成功。道理很简单，他们都不存在中国这样的结构，不管搞凯恩斯主义也好，搞古典自由主义也好，都不可能用中国的办法来搞原始积累。

　　但是这个办法在国内造成了一些问题，国际上也很难走下去，因为会加剧别国国内的很多矛盾。所以中国现在提要改变发展方式。

　　马克思说过农民是一盘散沙，工人是有组织的。现在西方恰恰相反，农民是有组织的，工人是一盘散沙。工人的谈判地位越来越差，100多年形成的劳资关系平衡已经逐渐在破坏。福利国家体制在这种背景下肯定维持不下去。当然不一定都是中国造成的，市场经济的全球化特指资本和商品的全球化，劳动力不可能全球化。更重要的是劳工标准不可能全球化。在这个背景下，福利国家不能跟低福利国家竞争。但这种局面到了一定程度别国肯定不干，现在是左派、右派都在夸中国，到了一定时期，也许是左派埋怨中国低福利，右派埋怨中国低自由了。

　　《21世纪》：俄罗斯福利不错，休克疗法也没有把以前建立的福利去掉多少，而且现在还有长足的发展。

　　秦晖：所以东欧和中国改革都在向市场经济走，区别不在于激进还是渐进，在于他们先搞民主化。民主改革后，政府要推卸责任很难，原来的福利还得搞，而且很多东欧国家现在的福利比以前还要多，捷克和波兰都是这样。根据剧变后头七年的统计，捷克是全世界很少有的退休金的增长比工资增长还要快的国家。

　　改革在民主制度下进行，老百姓什么都想要，想要自由，也不愿失去福利，政府的权力要限制，但政府的责任不允许推卸。反映在财政上就是严重的财政赤字，不管是休克疗法还是渐进改革，这个问题东欧国家始终解决不了。

　　中国在这一点上恰恰相反。中国20多年的改革基本上是去福利化过程。在财政上跟东欧形成鲜明的对比，中国越改革政府的财政越富余，他们越改革政府的财政就越空白。东欧各国的两极分化是讲货币收入两极分化，高福利基本上把这个分化抹平了。

　　自由与福利

　　《21世纪》：自2005年以来的全民反思，集中在住房、教育、医疗、社保等问题上，政府对社会的诉求显然是相当了解的。中国应该建立起怎样的福利制度？

　　秦晖：中国的福利体制，有一点必须要强调，即我们现在不是要恢复原有的福利。比如说现在要搞福利房，肯定和改革前的福利房完全不是一回事。西方的廉租公屋政策道理很简单，第一它是国家而不是单位推行的政策。第二，受益对象就是穷人。中国以前从来没有这种政策。在改革开放前，理论上并没有给穷人分配住房的制度。解放初期没收了一批逃走的人的房子，那些房子曾经给过一批穷人。

　　以前国家也不承认没有工作的人有住福利房的权利。国家的住房资金全部拨给单位，单位按照权势大小分配房子。官大房子就大，工资也高，官小房子就小，工资也低。从福利国家的标准来讲，这是一种负福利。收入越高的福利越高，收入越低的福利越低。凡是有特权的单位都是高福利的，如果不进入单位，既没有收入也没有福利。负福利制度距福利制度的距离比零福利制度还要远。自由放任制度和福利国家之间的差距还要比我国原来那套体制和福利国家之间的差距要小得多。

　　《21世纪》：从财政收入上来说，中国应该有建立福利国家的基础了。现在还推进得不尽如人意？

　　秦晖：基础早就有了。很多人都说福利国家是要发达到一定水平才能够搞，其实福利国家的基础不是经济的总水平，福利的多少应该和政府的权力成正比，而不是和GDP成正比。

　　同样是发达国家，美国的福利就比瑞典差得多。为什么？因为美国是小政府制度，是所谓的自由放任制度。瑞典是大国家制度，福利国家制度。不能说美国的福利没有瑞典那么高，是因为美国的经济没有瑞典发达。反过来讲也一样，古希腊罗马就是福利国，面包与马戏是罗马政府必须提供的，古希腊罗马总不是发达国家。

　　比如说新农村建设，政府看到这些年农村的卫生、教育很差，准备用增加公共财政开支的方法，为农村新建教育和卫生保障机制。如果是这样做，效果是非常好的。但这套政策推行起来，有的官员要搞成一个形象工程、政绩工程，结果有些地方变成收地拆房运动，大量的资金用来拆房子建房子。如果完全用国家福利资金来搞，不管好不好，农民至少不吃亏。可是现在大部分都是国家出一点，农民自己要出大部分，农民又没有自主权，就有问题了。

　　《21世纪》：就中国而言，怎么防止政府扩权的同时让其担起福利的责任？

　　秦晖：我觉得这个很简单，需要社会各方面起来限制政府的权力，同时追问其责任。一方面，通过限权逐渐压缩其权力。另一方面，我是自由主义者，但我认为，中国的自由主义者完全可以强调从摇篮到坟墓的福利都要求政府负责。西方自由主义者是反对政府太大的，国家的权力是公民给的，既然公民不想让它权力太大，就不能让它承担太多的责任。不能既要马儿跑，又让马儿不吃草。中国政府已经有了那么多的权力，就应该承担相应的责任。

　　所以在中国，政府的责任要问，政府的权力要限，我不主张激进的变革，我主张渐进的变化。问责可以渐进的问，不能一步到位。不能现在就指望政府从摇篮到坟墓的福利都提供给公民，但是至少要不断向政府提要求。

　　一方面不断的限权，一方面不断的问责，从这两方面着手，宪政就会逐渐迈进。宪政并不是很深奥的制度，无非就是权责对应。在宪政条件下，可以存在自由放任，国家权力小，责任也小，老百姓自由比较多；也可以是福利国家，国家权力大，但是责任也大，老百姓的福利也比较好。但是不可能是既没有自由也没有福利，政府的权力大到无边，责任一点不尽。

　　《21世纪》：任何一个政策出台，都可能在执行中走样。就像经济适用房盖成140平米，最后是开着宝马车的人住进去。

　　秦晖：所以，中国的改革现在是一种较量状态，所以公民应该提出自身的要求，非制度性向制度转化需要一个过程。一开始政府并不承担这些责任，但是公民们不断的要求自己的权利与福利，政府开始是部分解决，最后可能解决的案例越来越多，逐渐成为一个制度。

　　比如说中国以前从来不讲廉租房制度，尤其不对进城的非户籍人口讲廉租房制度。但是，现在开始对户籍人口讲廉租房，而且最近一两个月开始偶尔有人提到要给农民工盖廉租房。虽然具体政策现在根本连影子都没有，但有人这样讲，而且是政府官员，那就是以前从来没有过的。

　　（本报评论员　代忘　整理）