胡仲元：我国邮政业存在的问题和解决之道

　　北京市邮政管理局局长胡仲元：邮政管理局不能只重视监管市场而忽略履行政府职能

　　我国邮政业存在的问题和解决之道

　　北京市邮政管理局局长 胡仲元

　　如何结合邮政实际贯彻落实十七大精神，以科学发展观为指导，探索一条具有中国特色的邮政业发展之路，是摆在邮政监管机构面前重大而紧迫的课题。

　　认清我国邮政的本质特性和邮政监管机构的职能定位

　　邮政的本质属性是通信。为区别电信与通信，学术界一般将电信称为电子信息通信，而将邮政称为非电子信息通信。在我国，邮政则被定义为实物信息通信。根据属性不同，我国明确将邮政、电信、交通定位为既有区别又有联系的三个独立行业，并以国家法律形式给予认定。我们说邮政业是服务业，实际上是通信服务业，并非电子商务业、交通物流业。国务院国发（2005）27号文件称“邮政业是国家重要的社会公用事业”的定位，实际上为“邮政业是国家重要的社会公用通信事业”的简写。

　　邮政业是一个网、两个领域。“邮政一个网”曾被万国邮联作为第2l届邮联大会世界邮政日的主题提出。今年第38届世界邮政日，又以“世界邮政网——网络连天下”公示世人。万国邮联国际局副局长黄国忠在答记者问中介绍，这个网有局所服务点66万个，是目前全球唯一可以连通多个角落、通达范围最广泛的实物通信和信息传递网络。目前，世界邮政网是一个完整的网，今后仍然还是一个完整的网，尽管与其他服务网络有互连互通的打算，但其具有完全独立或相对独立的特征。我国邮政网亦是如此，以6万多个城乡局所服务点为主体，构成四通八达、覆盖全国的完整、统一的邮政通信网。

　　在市场经济条件下，随着世界邮政改革的步伐，我国政府允许非邮政企业或公司经邮政监管机构许可后可经营非邮政专营业务——这是历史进步和大势所趋。但有一点要非常明确，进入邮政领域的企业或公司，只限于国家许可的领域。按照法律法规规定，信件专营业务、机要通信等特殊服务业务，非邮政企业或公司不得进入，擅自进入者属侵权违法，必须依法查处。依据市场主体“趋利法则”，非邮政企业、公司绝对不会也不可能进入不以赢利为目的的普遍服务领域。因此，目前我国邮政业事实上客观存在两个领域，即以普遍服务、特殊服务为特点的公共服务领域和除专营、机要通信外以快递服务为特点的市场竞争领域。对进入两个不同领域的两类不同主体，本着实事求是的精神，政府主管部门应采取不同政策进行管理和监督。

　　邮政实行的是“政监合一”的监管体制。依据国发（2005）27号文件规定，现国家邮政局是在剥离原国家邮政局的企业职能、资产和人员的基础上重组的，尽管在随后的许多文件中统称为国家邮政监管机构，但其职能仍主要为政府职能，即“政监合一”的管理和监督机构。有统计分析，原国家邮政局12项政、监职能中，其中纯政府职能有9项，政、监职能兼有2项，真正纯监管职能只有1项。因此，作为国家邮政局和省（区、市）管理局，如果只重视监管职能而忽视履行政府职能，可能是对国家关于邮政政企分开体制改革的片面理解或误读。换而言之，对市场领域要监管，对非市场领域要主管，不能政企分开后只保留监管职能而把政府职能放弃。此事事关国家和省（区、市）两级邮政管理机构自身的依法履职和生存发展，应该尽快明确，向上级领导机关提出来。

　　另外，鉴于普遍服务、特殊服务系提供公共产品、公共服务，属于政府职能，国家邮政局和各省（区、市）邮政管理局本身负有规划、组织、协调、落实之责。尤其像邮票发行、机要通信和邮政网络规划建设等是主责、主管，不属于市场监管，应将其作为政府邮政主管部门的主要职能来履行。

　　我国邮政业存在的主要问题

　　我国邮政业目前主要存在以下几个问题：

　　发展落后，监管滞后。我国邮政业发展落后于经济社会的发展，邮政监管工作又滞后于邮政业的发展。—方面，现有网点本已比诸如印度300多万平方公里、10亿人口、15万个局所等国家低很多（我国960万平方公里、13亿人口、6.4万个局所）；另一方面，这些网点还在继续撤并或变相撤并（外包），如果邮政银行再拿走优质网点，后果将更为严重。

　　主业不主打，信件未成核心。邮政业的主业应该是实物信息传递业务，但这类业务并没有起到主打的作用；信件业务在国外占邮政全部收入的60％以上，相反，我国信件业务在国有邮政中并没有发挥核心作用。目前的实际情况是，信件专营制度受到来自国内外多方面的冲击，处境尴尬。

　　投入不足，邮政公共服务水平难以提高。属于非市场领域的普遍服务和特殊服务理应由政府为主买单。由于投资主体缺位，构成国家邮政通信网的邮政基础设施包括局、所、亭、箱、车、站在内，数量不足、技术层次低，不能满足广大人民群众对通邮、用邮的需要。像北京这样的大城市，每2万人才有一个局所。以“村村通”为例，其他行业都通了，如“村村通电话”、“村村通广播”等等。而北京邮政今年才开始实施村邮站建设工程，其它地方可能还没启动该项工作。

　　法制落后，邮政市场无序。一方面《邮政法》超过20年了，许多规定宽泛，缺乏可操作性；另一方面，修法工作进展缓慢，新《邮政法》迟迟出不了台。在利益格局、利益主体多元化的新形势下，相关部门各行其道，导致在邮政部门依法行政、依法监管难以到位。邮政法制建设落后，远远不能满足已经变化发展的形势需要。

　　用科学发展观指导邮政监管工作

　　用科学发展观指导我们的邮政监管工作，有以下几点建议：

　　加强邮政法制建设，争取地方政府支持，为邮政业发展营造良好的外部环境。要积极推进《邮政法》的修改进程，促成规范和调节邮政业的基本法即《邮政法》的修改早日颁布，解决“旧法难依”。

　　充分发挥地方政府的积极性，坚持条块结合发展邮政事业。积极争取地方政府特别是省级政府对邮政业改革发展的工作支持和政策扶持，在规划制定、网点建设、邮政法制、市场监管等方面实现突破。目前，已有—些省（区、市）取得经验，应积极推广。

　　加大国家政策扶持措施，推进邮政通信能力、服务水平提高。国家事业国家办，国家网络国家建。国发（2005）27号文件明确规定：邮政业是国家重要的社会公用事业，邮政网络是国家重要的通信基础设施，国家理应拿出真金白银来发展、来建设。如邮政普遍服务（包括特殊服务）是典型的公共服务，不能指望邮政企业在亏损的情况下出血营造，应该主要依靠国家、政府组织实施并加大投入。在这一点上，北京公交的许多做法可以借鉴。至于快递服务，它是典型的商业性服务，完全不用政府为其能力建设操心，为他们提供有序竞争的市场环境就可以了。

　　创新监管方式，促进邮政业发展。具体来说，有三点应引起重视：一是区别对待，分类指导。对众多属性不同的邮政监管对象，应根据其所处的不同领域、承担的不同职责，区别对待，分类指导，采取不同的管理措施和监管政策。二是依法监管，依法行政。同从事邮政服务的企业要依法经营一样，邮政监管机构也要遵守相关法律法规，在法律法规允许范围内活动。三是提高素质，改进服务。邮政监管机构是服务型政府机构，要通过为监管对象提供良好的政府服务，来促进邮政服务提供者为杜会提供高效的邮政服务。为此，监管机构和监管人员要在学习、研究、制定政策、法规上下功夫，确保邮政业的发展始终沿着法治的轨道前行。