《中国投资》：解读新版外资目录-搜狐财经

统筹国内发展与对外开放，积极合理引导外资投向，不断提高对外开放的水平和利用外资质量，是新《目录》的政策导向

考虑到WTO过渡期结束，中国改革开放将迈进第30个年头以及近几年社会上对合资路线、外资并购等问题的反思和争论，新《目录》备受关切

解读外商投资政策新趋势

文/本刊记者袁宏明

11月7日，国家发展改革委、商务部公布了最新版的《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（以下简称新《目录》），并于12月1日开始施行。

与2004年修订版相比，新《目录》有几处令人瞩目的变化：一是鼓励外商投资新能源和环保技术；二是限制外商投资房地产、高能耗项目和稀缺矿产资源；三是期货、电网从禁止类变为限制类。

清科研究中心副总裁郑杏果认为，新《目录》发出了明确的信号，经济发展要由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

新《目录》的公布，是继2006年11月《利用外资“十一五”规划》颁布以来另一项重要的利用外资政策。考虑到WTO过渡期已经结束，中国对外开放即将迈进第30个年头以及近几年社会上对合资路线、外资并购等问题的反思和争论，新《目录》在修订过程中就已备受关切。同时，由于新《目录》不仅是对外商投资产业领域、股权比例做出规定，更折射了相应的税收激励政策和宏观政策导向，因而每一处细微调整都耐人寻味。

刚刚闭幕的中国共产党十七大，对利用外资政策提出了新的要求：创新利用外资方式，优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。

由于外资，中国与世界的距离一下子拉近了。在中国重新崛起的进程中，外商投资无疑是一处最耀眼的亮点。1978年以来，中国主动向西方世界开放，不仅成为20世纪80年代以来的第三次经济全球化的重要参与者，也是经济全球化的受益者。时至今日，全球500强中超过450家都已进入中国市场。

在过去30年的变革激流中，中国由计划经济体制进入市场经济，本土企业践行一条“干中学、学中干”的道路，他们心目中的老师正是外商投资企业。

新《目录》折射出什么？

国家发展改革委外资司夏晴处长告诉《中国投资》，《外商投资产业指导目录》先后经过4次修订，是中国利用外资政策中一个重要和具体的体现。

比较各个版本的指导目录，无一例外都是根据中国经济发展的具体情况而适时调整的结果，每次修订都是发生在中国利用外资的重要时期。

早在20世纪80年代中期，“指导目录”就作为一份内部文件来实施。1995年6月，原国家计委、经贸委、外经贸部首次联合发布《外商投资产业指导目录》，由此成为中国在规范外商投资、引导进出口贸易方面操作性最强的一部法规。

1997年底，为抵消亚洲金融危机对我国经济的不利影响，我国对外商投资产业指导目录进行了第一次修订，对外资企业执行更优惠的税收政策。2001年中国加入WTO，2002年国家对指导目录做了相应修订。2004年，为配合国家宏观调控政策，指导目录进一步调整，取消了钢铁、水泥、电解铝等领域的鼓励类政策。

而此次修订目录，则既是“十一五”以来宏观政策导向的反映，也有WTO过渡期已经结束，客观上要求进一步扩大对外开放。

《中国投资》采访获知，新《目录》的修订工作早在2005年底即已启动。2005年12月的全国发展改革系统工作会议上，国家发展改革委召集各省、市、自治区发改委主管领导，对指导目录的修订原则、方向、步骤进行了深入探讨。

2006年，负责目录修订工作的国家发改委和商务部，两次征求了国务院41个部门、16个重点行业协会的意见，并就一些重点部门、重点行业协会提出的一些有争议问题进行深入探讨，吸收了一大批专家学者的意见。期间，还召集一些有代表性的跨国公司，征集了他们的意见和建议。据介绍，修订目录过程中总共征集了1400多条意见和建议。

据悉，科技部和商务部联合发布的《鼓励外商投资高新技术产品目录（2003）》经过整理，也被纳入到《外商投资企业指导目录（2007年修订）》中。

资深外资专家认为，进一步扩大服务业对外开放在新指导目录中有集中的体现。其中，“承接服务外包”“现代物流”被列为鼓励类条目，“货物租赁”“货运代理”“外贸公司”由限制类调整为允许类。

在老版指导目录中，期货公司曾是金融领域中惟一进入“外商禁止投资目录”的。最新修订版中，期货公司从“禁止目录”进入了“限制目录”，虽然仍需中方控股，但意味着外资可以直接参股内地期货公司，不用再绕道香港注册。至此，中国金融市场已向外资全部开放。

《中国投资》获悉，对于因新旧版本指导目录的差异导致的外资优惠政策延续性问题，国家发改委将执行“老项目老办法、新项目新办法”的思路。对12月1日以前核准的外商投资项目，如果按2004年版本列入鼓励类的，仍可继续享受2004年版目录的优惠政策。

对于新增的禁止类条目，也按照同样的原则。经合规性批准、已在运营的企业，如果被列入禁止类，该项目可以继续经营。但如果这类企业在12月1日后进行增资扩产、境外融资、引进战略投资者等，国家发改委将按新《目录》来约束。

“如果把中国纳入投资保护主义的范围，我认为并不公平”，国家发改委外资司夏晴处长说。

近几年，限制外商投资政策在全球范围内呈现持续发展态势。2000年，各国实施限制外商投资政策新增了3项，而2006年新增了37项。但中国对外资的政府管理更多是一种缺位。比如对外资并购，目前还没有一部层次较高的权威法律，只是散见于国务院各部门的一些规章中。

鼓励外资转向高端

国家发改委明确表示，对一些国内已经掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业不再鼓励外商投资，明确《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。

清科研究中心副总裁郑杏果指出，作为一条产业政策，新的外商投资目录目的在于利用外资帮助中国进行产业结构升级，改变目前中国经济增长中那些不尽人意的地方。主要集中在高层次产业，比如高新技术产业、高端制造环节以及生产相对不足的产业，比如农业、服务业。因此，新《目录》直接反映了国家淘汰落后产能、实行节能减排目标的思路，把外商投资直接和国内产业结构调整联系起来，鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用。

比较新旧指导目录可知，此次修订版新增加的鼓励类项目，几乎都与节能环保技术和新能源开发有关。除了首次鼓励外商进入提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用、矿山生态恢复技术的综合应用，还鼓励外商参与合作对海底可燃冰的勘探、开发以及油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源的勘探、开发。

在电力、煤气及水的生产供应中，除继续鼓励外商投资太阳能、风能等新能源电站的建设、经营，还增加了与节能环保技术相关的内容。

新《目录》和最近出台的中国加工贸易限制类目录的调整是同步的，新增商品类别主要涉足塑料原料及制品、纺织纱线、布匹、家具、金属粗加工产品等劳动密集型行业，进一步明确了国家希望今后外资能够逐渐向附加值高的产业转移。

国家发改委明确表示，对中国稀缺或不可再生的重要矿产资源，不再鼓励外商投资。包括煤炭及伴生资源勘探、开发，低品位、难选冶金矿开采，硫、磷、钾等化学矿开采、选矿，钨、钼、锡、锑、萤石等稀有资源的勘查开采，磷矿开采、选矿，重晶石勘查、开采等。

在房地产宏观调控的大背景下，新《目录》继续强化了对外商进入地产市场的限制。其中最明显的变化，是原本列入“鼓励类”项目的普通住宅开发建设被整体取消。在“限制外商投资产业目录”的第八项房地产业中，则增加了房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司。同时，继续限制外资进入土地成片开发和高档宾馆、别墅、高档写字楼、国际会展中心的建设和经营领域。此外，新《目录》还限制外资进入房地产二级市场交易及房地产中介或经纪领域。这标志着，此前国家对房地产业的“限外”政策进一步加码，中国前三家全国性连锁房地产中介企业都将受到冲击。

2006年7月，国家发改委等六部委联合发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，限制外资以股权形式投资中国房地产企业。同时，禁止境外机构和个人购买自用、自住商品房。2007年5月，商务部、国家外汇管理局再次发出通知，要求进一步严格结汇管理，限制外商直接投资房地产。

统筹内外资平衡发展

外资对于中国崛起的重要推动力不言而喻。但自2001年加入WTO以来，有关外商投资企业“超国民待遇”的反思也没有停止过。

去年《利用外资“十一五”规划》指出，外商投资企业带来的技术外溢作用不够突出，部分外商投资企业滥用知识产权保护，不利于我国企业自主创新。而且，现有的利用外资管理体制亟待完善，部分现行政策不利于创造内外资企业公平竞争的环境。

国家发改委体改所高梁研究员说，WTO使中国放弃了强制性技术转让的要求。中国企业从跨国公司那里学不到核心技术，政府有责任帮助本国企业增强竞争力。

经济学家胡鞍钢认为：从长远看，改善投资环境应该是创造公平的竞争环境，促进公平竞争。因此，中国未来改善投资环境，应当从实施优惠的激励性政策转向实施基于规则的规范性政策，从对不同地区、不同所有制企业实行区别政策向全国实行统一的、稳定的、透明的政策转变，从不公平的竞争环境转向公平的竞争环境。

2004年，美国麻省理工学院国际研究中心乔治?吉尔博伊在《外交》杂志上指出，中国与典型的亚洲成功故事不同。首先，中国的高技术和工业品的出口是由外国公司而不是中国企业主导的。其次，中国工业企业严重依赖从美国和其他发达工业化国家进口的设计、关键零部件和制造设备。第三，中国企业所采取的吸收进口技术并在当地经济中传播进口技术有效步骤寥寥无几，这使得它们不大可能迅速地成为全球工业竞争者。

2005年，在我国高技术产品进出口的各类企业中，三资企业的进出口额均在1500亿美元以上，所占比重分别达到88.0%和79.9%，其中外商独资企业的进出口在全部高技术产品的比重均超过了60%以上。而内资企业的比重始终处于下降趋势，2005年国有企业和其他内资企业的出口占我国高技术产品出口总额的比重分别为7.4%和4.6%，进口比重分别为14.3%和5.8%。

这些数据表明，过去我国对外国投资的严重依赖以及外资企业与国内企业之间不断扩大的差距。WTO过渡期后，在华外商企业掀起了一股强大的外商独资化浪潮。外商独资企业比合资企业更不愿意向中国公司转让技术。与合资企业不同，外国独资企业不必根据合同与当地合作伙伴分享知识。而且为了获得中国国内市场的份额，外国独资企业具有保护其技术不受中国国内企业和其他外国公司侵犯的强烈动机。

11月22日，中国欧盟商会和罗兰?贝格国际管理咨询公司公布了一项调查结果。该项调查安排在中国2006年完成入世进程后的第一个年头，调查对象超过200家欧盟在华企业。

调查显示，欧盟企业更倾向于以独资经营的方式在中国开展业务，中外合资或设立办事处不占主流。

欧盟企业在华开展业务的最主要驱动力是在中国市场推销其产品和服务，廉价劳动力是在华投资的次要原因。61%的公司（2006年的比例为49%）认为开拓中国产品和服务市场是在华经营的重要战略原因，而仅有7%的公司认为低成本是在华经营的主要考虑因素。调查结果清晰地反映了欧盟企业的投资目的正从成本驱动向开拓潜在的中国客户市场转变。欧盟企业在华投资主要针对中国消费市场，它们的业务开始逐步向中国的二线和三线城市延伸。

半数的欧盟企业已经或者打算在中国开展研发业务，其目的除了充分利用当地技术以削减研发成本外，最主要的目的是开发更适合中国市场需求的产品。由此可见，欧盟企业在华研发的主要目的是产品应用研究，还未达到创新性研究领域。

就在中国投资研发活动或增强研发能力的主要动机而言，有30%的被调查公司是为了降低在华销售产品的开发成本。另外一个主要原因则旨在应对中国市场。有28%的公司认为有必要在成本可控的前提下开发和改进产品，以适应中国消费者的需求和偏好，以满足中国市场的标准和规定。只有5%或更少的被调查公司认为税收或法律环境是他们建立或扩张本土研发能力的动机。

维护国家经济安全

自2004年凯雷并购徐工引起朝野瞩目，外资并购争议方兴未艾，有关维护国家经济和产业安全的呼吁经常见于报端。

《中国投资》获悉，根据国务院领导的要求和布置，国家发改委正会同有关部门积极研究外资并购问题。此次出炉的《外商投资产业指导目录》相当于划出一条底线，如果新《目录》有限于合资合作、中方控股等要求，在未来外资并购审批核准中，将按照目录要求做出相应安排。

自从1992年香港中策投资有限公司收购太原橡胶厂以来，外资并购在我国发展缓慢，但2004年以来陡然提速，发展非常惊人，以至于有学者惊呼，“必须绝对控股、必须是龙头企业、预期收益必须超过15%”成为一些跨国公司在华并购的基本要求。

随着外资在国内战略并购和“独资化”趋势的加剧，在我国一些领域，外资实际上已经实现了产业控制，并且控制程度在不断加深。在电脑操作系统、感光材料、子午线轮胎等行业，产业控制权几乎都在外资手中。一些行业尽管发展迅猛，但由于核心技术、标准都在跨国公司手中，出现了全行业为外资“打工”的现象。

有识者指出，主要产业控制权一旦失控易手，不仅制约我国产业发展的能力，而且直接威胁着我们国家的经济安全。

高梁研究员指出，从全球大国来看，都把安全战略放在第一位，一旦威胁到国家安全问题，就没有了讨论余地。

目前，我国初步建立了对外资并购的国家安全审查制度。国务院制定的《指导外商投资方向规定》明确规定，禁止外商投资“危害国家安全或者损害社会公共利益”的项目以及“运用我国特有工艺或者技术生产产品”的项目。

商务部等六部门2006年8月联合发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》中明确规定：“外国投资者并购境内企业取得实际控制权，涉及重点行业，可能影响国家经济安全的，或者并购导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的”，须申报审查。

2007年8月30日，十届人大常委会表决通过反垄断法草案。11月24日，全国人大常委会副委员长成思危在第二届中国产业安全论坛上指出，将于2008年实施的《反垄断法》规定，外资并购涉及国家安全的，除依照反垄断法进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。

成思危透露，在《反垄断法》实施前，还有20多个配套法规将陆续出台，使外资在我国的并购活动有法可依，既保障国家经济安全，又有利于我国经济发展。

使国家经济安全的边界更加清晰，是摆在面前的一道难题。发改委外经所张燕生所长说，在这方面我们缺少经验，有些涉及安全而我们并未认识到；有一些可能并不涉及安全领域，靠竞争性市场能够解决的，但我们却把它看成安全问题。

“在这个事情上我们总要先做起来，在今后的实践中逐步进行调整”，张燕生对《中国投资》说，“我觉得最大的安全问题，是战略性资源和要素不能被外资控制，尤其是金融领域、高技术领域、稀缺资源方面。”

重新评估开放形势

回顾30年的合资合作历程，其实是一种非常复杂的博弈。对跨国公司来说，你有政策他有对策。比如汽车业，一汽、二汽、上汽的发展都不错，但在自主知识产权方面非常薄弱。也就是说，外资即使没有控股权，也有办法让本地合资伙伴丧失自主创新的能力。

高梁研究员认为，对外开放已经30年，重新评估当前的开放形势是有必要的。从总量来看，我国经济三分天下，国企、私营、外资各占其一，而且相比之下，外资企业竞争力更加强大。

“提高国家整体竞争力应该是最高战略目标，而不是把充分开放性、充分市场化作为最高目标”，高梁指出，必须坚持以我为主，以本国企业、本国人民的最高福利为重，不能是单方面的让步。市场也是一种资源，我让给你市场，你总得给我一点东西吧！

张燕生认为，改革开放30年，我们走了一个螺旋形的进步曲线。

改革开放之初，我国的基本战略是以市场换技术。当时出台了一系列鼓励合资合作的政策，有强制性的合资要求、技术转移要求、国产化率要求以及外汇平衡要求。回头评估这些政策，尽管取得了一定成效，但没有达到预期目标。

加入WTO带来一个很重要的改变，就是所有强制性的要求都要取消。伴随而来的是外商独资化趋势。跨国公司之间相互配套的趋势也得到加强，本土企业失去了学习机会。问题出现了，本土企业的技术从哪里来，“干中学”的机会在哪里？很多研究发现，跨国公司技术扩散的效果并不显著。

后WTO时代，中外企业的合资合作进入第三阶段。既不是行政介入，也不是市场放任，而是建立在以更加市场化为基础的共同利益基础上的国际合资合作。

从政府角度，更多是建立财政、税收、工业、贸易、科技政策等方面的激励机制，鼓励外资企业与本土企业开展合资合作。

中国市场前景、本土企业资产质量都非常好，本土企业竞争力也有一些跨国公司非常看重的核心要素，再加上政策导向和激励，就能够在很高一个基础上开展合资合作。

对本土企业来说，“干中学”的机会十分重要。按中国目前的资源要素禀赋，本土企业在资本密集型和技术密集型领域的竞争力比较薄弱。本土企业如何取得竞争优势，在导向政策上仍需破题。

张燕生认为，改革开放30年，对于招商引资，从战略到体制、政策、激励机制以及我们的行为，都需要在一个新的基础上进行一次全面深入的清理整顿。来一次像WTO那样的清理，才能真正能够使东部地区更上一层楼，中西部地区获得更大的增长活力。

我国将对外商投资实行新的导向政策

??专访国家发改委外资司孔令龙司长

文/本刊记者袁宏明

近日，经国务院批准，国家发展改革委、商务部全文公布了《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（以下简称《目录》），自2007年12月1日起施行。《中国投资》记者就相关问题采访了国家发展改革委外资司孔令龙司长。

《中国投资》：请您介绍一下本次《目录》修订的主要背景是什么？

孔令龙：《目录》自1995年首次颁布实施以来，已经是第四次修订了。这次修订《目录》的主要背景是：首先，我国从去年开始执行第十一个五年规划，将继续保持国民经济平稳较快发展，转变经济发展方式，提高自主创新能力。实现“十一五”时期的奋斗目标，需要深入贯彻科学发展观，进一步深化改革开放，统筹国内发展与对外开放，通过适时调整《目录》的导向政策，积极合理引导外资投向，不断提高对外开放的水平和利用外资质量。

其次，中国加入世贸组织的过渡期即将结束，70多个服务部门的对外开放承诺将全部履行到位，利用外资政策需要与世贸组织规则相衔接，并适应服务业发展的新形势。

国务院高度重视《目录》修订工作，责成发展改革委和商务部具体牵头负责。在《目录》修订过程中，我们多次征求中央各部门、地方政府和行业协会意见，并分别召开了专家学者和跨国公司代表参加的座谈会，对条目修改建议进行研究。《目录》修订充分吸纳了各方面的合理建议，将对搞好宏观调控、统筹国内发展和对外开放、促进产业结构优化和升级、提高利用外资质量和水平，发挥积极作用。

《中国投资》：在《目录》修订中主要遵循哪些原则？

孔令龙：《目录》修订主要遵循以下原则：

一是坚持进一步扩大对外开放。依据我国加入世贸组织承诺，结合吸收外商直接投资情况和国际产业转移的新形势，继续积极有效利用外资，重点通过利用外资引进国外先进技术、管理经验和高素质人才。

二是推进产业结构优化升级。引导外资更多地投向现代农业、高新技术产业、现代服务业、高端制造环节、基础设施和生态环境保护。遏制产能过剩行业盲目投资。

三是节约资源，保护环境。鼓励外商投资节约、高效、清洁的能源、资源产业和企业技术改造项目，鼓励外商投资发展循环经济和可再生能源，限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外资项目准入。

四是积极稳妥地扩大服务业开放。履行服务贸易领域加入世贸组织承诺，稳步推进服务业进一步开放。鼓励外商投资生产性服务业，积极承接国际服务业外包，注重新型服务业发展。稳步推进少数敏感性服务行业的对外开放。

五是鼓励外商投资技术创新活动。鼓励跨国公司在我国设立研发中心、培训中心，鼓励外商投资企业和国内企业、科研院所开展合作，增强配套能力，延伸产业链。创建开放型的创新体系。

六是维护国家经济安全。对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业，持谨慎开放的态度。

《中国投资》：《目录》修订后在内容上有哪些重大变化？

孔令龙：新《目录》在内容上主要有以下变化：

一是鼓励类条目数量大幅增加。新《目录》列入鼓励、限制和禁止类条目共478条，其中鼓励类351条、限制类87条、禁止类40条，分别比原目录增加了94条、9条和5条，与修订前相比，鼓励类条目的数量增加了37%。

二是服务业对外开放进一步扩大。增加“承接服务外包”“现代物流”等鼓励类条目，将原限制外商投资的“货物租赁”“货运代理”“外贸公司”等调整为允许类条目，将原禁止外商投资的“期货公司”“电网的建设、经营”列为首次对外开放领域。

三是调整单纯鼓励出口的导向政策。针对我国贸易顺差过大、外汇储备快速增加等新形势，不再继续实施单纯鼓励出口的导向政策，取消原目录鼓励类中“产品全部直接出口的允许类外商投资项目”条目。

四是鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用，《目录》新增相关鼓励类条目40余条。

五是对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业，持谨慎开放的态度，适当调整相关条目，限制外资进入或增加股比限制。

六是综合汇总了国务院批准实施或已原则同意的我国产业政策和专项规划，将涉及外商投资准入政策的相关内容统一列入《目录》，形成规范、透明、易于执行的外商投资准入政策，进一步提高外商投资的便利程度。

七是规范条目表述。尽可能地避免使用“新型”“先进”“大型”“高档”等字样，明确相关标准，进一步增强《目录》的可操作性。

《中国投资》：新《目录》是否对外商投资项目的核准要求、核准权限和程序做出了新的规定？

孔令龙：《目录》是我国新时期吸收外商投资的重要导向政策，是指导外商投资项目核准工作和外商投资企业适用有关政策的主要依据。对《目录》中含有“限于合资、合作”“中方控股”或“中方相对控股”股比要求的条目，既适用于新建项目的外资准入，也适用于外商投资企业增资、外资并购等各类外商投资项目。外商投资项目核准管理体制的改革将结合深化我国投融资体制改革一并进行。目前，外商投资项目核准的权限和程序，仍按照《指导外商投资方向规定》（国务院第346号令）和《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）执行。

《中国投资》：在鼓励外商投资领域，未来国家将采取哪些引导方式进行引导？在税收政策上是否还有优惠？

孔令龙：国家对于从事《目录》中鼓励类领域的外商投资项目将继续给予一定税收优惠政策，其进口设备可享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策，采购国产设备享受增值税退税的优惠政策。2007年12月1日以后核准的外商投资项目，将依照新《目录》享受相关优惠政策。2007年12月1日前核准的外商投资项目，仍按照项目核准时的政策执行。

《中国投资》：对目前已经设立的外商投资企业，但属于新《目录》中增加的禁止外商投资领域，外商是否应当退出？

孔令龙：对此次在《目录》中新增列为禁止类的项目，如目前已经存在并运营的外商投资企业，执行项目核准时的政策。新《目录》实施后，原有老企业的增资、股权转让或境内企业境外上市等，凡涉及新增禁止类领域的，须按照新《目录》的规定执行。

《中国投资》：新《目录》中不再含有“限于中西部地区”的鼓励类条目，请问国家在相关政策中对促进区域协调发展、优化外资区域分布是如何考虑的？

孔令龙：为配合西部大开发、中部崛起、振兴东北等老工业基地的战略，国家将继续鼓励外商投资中西部地区和东北老工业基地的优势产业和特色产业。此次《目录》修订，在鼓励外商投资产业目录中不再列入仅“限于中西部地区”的条目，凡属于需鼓励外商投资的中西部地区和东北老工业基地的优势产业和特色产业，将在修订《中西部地区外商投资优势产业指导目录》时统筹考虑列入。《中西部地区外商投资优势产业指导目录》修订工作已经启动，将进一步发挥中西部地区和东北老工业基地在资源、产业、劳动力等方面的比较优势，适当放宽限制，促进产业转移有序承接，进一步提高中西部地区和东北老工业基地利用外资的规模和水平。

我国钨、稀土等稀有金属资源的“隐性”流失已经到了非常严重的地步，此番将其明确列入外资“禁止类”项目，十分必要和及时，但远远不够

外商开矿遭遇“紧缩”？

文/本刊记者王志强

11月15日下午，内蒙古自治区阿拉善盟往北30公里的一个矿区。一股强大的沙尘暴正在戈壁滩形成。在狂风的肆虐下，强大的风力席卷着沙子，大到可以剥落汽车身上的油漆，刮碎挡风玻璃。

“看到了吗？这是内蒙古品位最高的钼矿了，可惜它不能由我们来开发了”，带着墨镜、穿着棕色毛皮外套、大踏步在风暴里穿越的蔡之凯指着不远处探槽一条隐约可见的矿脉，沮丧地对前来洽谈收购探矿权的国内一家矿业公司老总说。

45岁的蔡之凯来自加拿大，是明科矿业开发有限公司的合伙人。他们勘探的这个钼矿位于阿拉善盟朱拉扎嗄地。千万别小瞧了这个埋在地下数百米深的矿藏??它一共含有十多条矿带，每条矿带延绵数百到一千多米，平均品位为0.3度，可采储量超过3000吨，是内蒙古目前探明储量最大的钼矿，价值数十亿元人民币。

在刚刚出炉的2007年版《外商投资产业指导目录》中，中国矿产领域对于外资的开放进行了一次显著调整??包括钼矿在内的稀有金属不允许外商勘察和开采。这个政策的出台，将导致在阿拉善盟勘探3年之久的明科矿业公司踏入“雷区”。

外资矿业获利更加艰难

在12月1日实施的新的《外商投资产业指导目录》中，包括钨、钼、锡、锑、萤石勘察、开采以及稀土和放射性矿产的勘察、开采、选矿，都禁止外商投资。此外，《目录》还将煤炭、铜、铅列为非单独开采矿种。

国土资源部矿产开发管理司司长贾其海在11月15日举行的第九届世界矿业大会上接受媒体采访时表示，新《目录》的目的在于引导外资到更深入、难度更高的领域找矿，引入的企业技术含量要高。

众所周知，钨、钼、锡、锑等资源在我国比较富裕，属于优势保护矿种，现在国家将其由限制性领域调整为禁止类领域，充分反映出国家对资源安全的重视。

“未来外资在中国开发矿业将变得越来越困难”，刘益康说。刘曾在澳大利亚必和必拓公司做过高级工程师，后回国担任冶金地质勘探总局总工程师，目前任中国矿业联合会副秘书长，对国外的商业性勘探非常熟悉。

明科矿业公司属于加拿大初级勘探公司，1995年成立了中国第一家与国外初级矿产勘察公司合作的矿产勘察企业??华佳公司，在河北承德地区开展勘察。以后在四川、新疆、甘肃、内蒙古等地，执行过多个勘察项目。10年来，它在中国投入风险勘察资金约2亿人民币，是为数不多、长期坚持在中国开展风险勘察的国外初级矿产勘察公司之一。

然而，进入中国已经11年的明科矿业，目前尚没有一个矿进入到开发阶段，也没有转让出一个矿。它在加拿大勘察资本市场上筹集的资金，都被“风险”吞掉了。

刘益康告诉记者，明科矿业属于初级勘探公司，传统做法是专注于勘探的过程，获利方式是发现矿床并转售给采矿公司。但在中国，这种方式完全行不通，只有在发现矿资源并进行开采后才能得利。

中国矿业联合会提供的统计资料显示，迄今为止，国外矿业公司在中国依法登记风险勘察项目达210多个，划定风险勘察面积近2万平方公里。而据业内人士估计，只有少数企业盈利，其它都在亏损。

上世纪90年代初期，跨国矿业公司第一次探路中国时，由于或明或暗的政策，除让他们留下一口口荒废的钻井之外，什么也没有获得。最近几年，由于政策的松动，数以百计的外资矿业公司卷土重来。如今，数以百计的外资矿业公司和无以计数的独立找矿人活跃在中国的矿产勘探开采行业，已然形成了一个群体。

刘益康说，过去数十年，在计划经济条件下，风险完全由国家来承担。勘察部门以实物工作量来计算和衡量勘察工作的完成情况，但对勘察结果不承担任何风险。

而在现今市场经济条件下，对于获取探矿权、采矿权的部门，每一步都必须与经济效益挂钩。拥有探矿权的单位要考虑对矿区的勘察程度，转移和降低勘探风险，以最少的工作量获得最多的资源储量??正是因为上述原因的存在，境外勘探商才拥有了今天在中国内地尤其是西部较为宽松的发展空间。

在刘益康看来，以黄金、钼为代表的贵重和稀有金属勘察是世界上固体矿产勘察的风向标，若禁止外资勘察开发此类金属，势必打消外资的积极性，也将是不易恢复的。

遏制稀有矿产“隐性”流失

不过，中银国际有色金属行业分析师谢皓并不认同这一观点，他有些担忧地说：“希望这一新政的出台，能在生产源头上保护我国的稀有金属资源，因为我国的稀有金属流失到了一个非常严重的地步了。”

谢皓的担忧不无道理。

实际上，与之前大张旗鼓地从事矿业开发不同，由于政策的限入，外资企业并购境内矿业企业的方式正在变得复杂、隐蔽、多样，并且很技巧地绕过了法律限制与政府审批的“雷区”。

时下，只要在google或百度上搜索一下“稀土”，马上就会出现一堆贩卖稀土的公司，阿里巴巴更是大作“稀土批发”生意。

据了解，西方发达国家在前些年纷纷大量进口中国稀土进行囤积。美国、澳大利亚、加拿大等部分拥有稀土矿的国家，都限制或停止开发本国的稀土矿，转而从中国进口进行战略储备。

信越公司是在江西赣州注册的一家企业，主营稀土开发业务，注册资本金1500万元人民币。在外人眼里，这是一家典型的“小富即安型”企业：规模不大，没有显赫的背景。

然而，千万别小看了这家公司，如果不是知情人士透露，恐怕你永远不会想到它与日本一家著名的跨国公司??昭和电工有着紧密的联系。

“像信越这样的公司，在中国一共有数十家，分布在中国内蒙、江西、广东等省份，隐蔽地从事稀土、钨、锡、铟、锑等稀有金属的开发。它们都是独立法人，法律地位平等，但在内部管理上，却由外资总部进行操盘控制，其主要任务就是寻找适合的并购对象，并伺机吃进”，一位知情人士向记者透露。

多年来，民营企业一直是南方离子型稀土矿的最大开采生产省份??江西省的主力，处于垄断地位。但近几年这种格局却在慢慢发生变化，从 2003 年开始，江西省离子型稀土矿山开采量有一半控制在外资手中。

目前，以日本企业为代表的矿业公司通过各种方式进入中国稀土上游开采。据了解，日本昭和电工早在2003年9月在包头建钕铁硼合金厂，2005年底又与江西赣州市政府合资建稀土合金厂，日本NEOMAX公司和TDK公司亦于2005年在江西成立合资稀土开采冶炼企业。

境外企业近年来大规模在中国设厂，已成为国内稀土开采业人所共知的事情，仅包头市已有外国稀土企业10多家，其中有些企业收购稀土原料或初级产品后，稍做加工便运往日本等国。

中国以稀土资源而闻名世界，上世纪90年代，就有“中东有石油，中国有稀土”的说法。作为一种战略资源，稀土早就被列入国家实行保护性开采的特定矿种之一。面对市场的强劲需求，越来越显示其重要的位置。稀土元素的各种特性将全面被人们所发现和利用，尤其是南方离子型稀土资源中富含中、重稀土元素。由于过度滥采，目前国内离子型稀土储量已经减少了60%。此外，最近几年在江西频频出现一些环保问题，也与此有关。

另外，以钨为例，目前，全球80%的钨需求均由中国提供。但中国钨业没能像欧佩克那样调控世界钨价格，相反，由于乱挖乱采，深加工环节重复建设严重，行业集中度过低使中国钨产品在国际市场丧失话语权。

目前中国的黑钨矿已差不多开采完毕，仅剩白钨矿资源。而美国、欧盟，日本等发达国家早已建立起钨的战略资源储备制度。

在这种情况下，新《目录》明确禁止外商开采上述矿产资源，显得十分必要和及时。但是，面对稀有金属矿产开发的“半地下”状态，政策禁令要落到实处，显然不是一日之功。

后世贸组织时代，中国金融业会更加开放，当然还是有限度的

期货业开放由“禁”到“限”

文／本刊记者杨海霞

新《目录》规定，寿险公司外资比例不超过50%?证券公司外资比例不超过1/3且仅限于从事A股承销、B股和H股以及政府和公司债券的承销和交易?证券投资基金管理公司外资比例不超过49%?期货公司需由中方控股。

与2004年的目录相比，期货公司由原来的禁止投资类修订为限制投资类。业内认为，可以认为《目录》对金融业开放的限制尺度有所放宽。花旗银行经济学家沈明高表示，就总体而言，这一规定并不足以改变我们对中国金融业外资政策呈“中性”的看法。

有限度地开放

与中国加入世贸组织时关于金融业开放的条款对照，我们会发现，由于已经过了世贸组织5年过渡期，新目录针对与之有关的条款也进行了调整。

沈明高说，“整体上没有超过世贸组织的范围。如果与别的行业相比，细化的条款没有收紧，外资的股比没有减少，都是原来实际中在做的。只是更加具体化了，更清楚了。”

他认为，中国对待外资的政策导向，过去是一种积极引进的态度，随着两税合一实施，政策开始转向“中性”，但并没有让外资感到有负面的倾向，当然造成环境污染和高耗能的行业开始被拒绝，但是主流的外资政策还是“中性”的，鼓励外资与国内的企业平等竞争。

他还认为，新《目录》是中国一直以来渐进式金融改革的一个延续。“我们从来没有认为金融业已经处于一个完全向外资开放的阶段，世贸组织后金融业会更加开放，当然还是有限度的。”

期货公司从禁止投资类归入了限制投资类。对于外资而言，是个好消息。事实上，外资进入期货业的热潮已经从2006年就开始悄悄兴起。

银河证券与荷银金融期货亚洲有限公司共同出资设立的国内首家合资期货公司??银荷期货经纪有限公司于2006年5月22日正式签约成立。之后，中信期货和东方汇理金融香港有限公司在2007年3月份在上海举行了合资签约仪式。

期货业对外资正式放开的政策始于2005年8月，根据CEPA协议，中国证监会出台《港澳服务提供者申请期货经纪公司股东资格审核》规定，允许香港和澳门的中介机构从此可以在内地设立合资期货经纪公司，上述中外合资的期货公司都是通过CEPA路径。

金鹏期货公司副总经理喻猛国说，近年来，中国期货业的地位提高了，过去以规范为主，现在成了发展为主。随着期货交易管理条例的发布，期货业务范围从单纯的经纪扩大到包括咨询等业务，从仅允许商品期货，到现在允许金融期货，可以说放宽了很多。尤其是近年来中国成为世界制造中心后，中国期货市场的前景更好，外资都跃跃欲试。首先，未来中国商品期货很可能做到世界第一。目前中国的期货只有商品期货，而国际上的期货92%是金融期货，随着中国允许金融期货发展，未来期货市场的潜力巨大。

他还表示，过去禁止外商进入期货业有一定的道理，因为整个行业比较弱小。外资一进来就把本土企业打垮了。当然限制只是阶段性的，中国本土期货企业强大之后应该开放，甚至应当走出去。他表示，外资应当对中国当前的期货市场有清晰认识，如尚缺乏一些配套政策，同时国内的监管很严，外资很难适应中国的监管方式，有些业务如融资和信用交易不能做。而有些外商不做这些业务就没有收入来源。

鼓励外商投资清洁生产、循环经济等领域，对完成“十一五”节能减排任务十分必要

节能减排成为鼓励投资重点

文／本刊记者杨海霞

在当前中国大力推进节能减排的国家战略下，新修订的《外商投资产业指导目录》在鼓励外商投资清洁生产、循环经济以及资源综合利用的内容上，有显著的增加，并作出了非常细致的规定。

城市建设研究院总工程师徐海云常年研究固体废物处理，对此深有感触。他对《中国投资》记者说，“新目录在固体废物处理方面，作了详细的规定，如鼓励外商进行垃圾填埋厂防渗土工膜、危险废物处理装置、垃圾填埋场沼气发电装置、规模化畜禽养殖废物综合利用设备的投资。我个人理解鼓励外商投资这些产业，目的在于引进这些产业的成熟技术和管理经验。”

寻找规模化生产技术

北京纺织环境保护中心主任杨书铭告诉记者，“在循环经济环保设备方面，国外做得比我们早，有一些很先进的技术。我们不能再从初级的研发开始。”

杨书铭说，关于开发新的建筑材料、轮胎综合利用等，《目录》鼓励外商投资的目的主要是找规模化生产的新技术。就固体废物处理处置设备制造方面来说，国产中低端的技术设备已经能够满足市场需求，但是一些高端技术设备主要来自国外。

发展循环经济和清洁生产需要一定的经济技术支撑。我国现有的大量垃圾填埋场每天产生大量的甲烷气体，大部分都直接排空而没有利用，其中主要原因就是投入不足。目前，我国垃圾处理的科研、设计和有关企业都处于十分分散的状态，规模小且实力弱，无力与国外同类企业竞争，难以开发和生产适合国内市场需要的技术和产品。因此，《目录》针对当前国内急需但是发展水平尚欠缺的行业，鼓励外商投资，对当前节能减排任务的完成是必要的。

对于在推进清洁发展机制方面起到重要作用的中国节能投资公司而言，《目录》中的有关内容意味着国家对于清洁发展机制的大力支持。该公司经理办公室副主任王毅表示，我国明确提出了“十一五”节能减排目标，迫切需要发展节能减排和环境保护事业，但这一领域具有鲜明的技术先导型特征，很多先进的装备技术为欧美中型企业所拥有，中国需要引进欧美中型企业所掌握的成熟实用的节能环保技术。与此同时，中国对欧盟、美国的贸易顺差保持在较高水平，特别是作为中国目前最大的贸易伙伴，今年欧盟对中国的贸易逆差预计将达到创纪录的1700亿欧元。如能有效打通欧美与中国在气候变化领域的全面经贸合作通道，无疑将为发展中国的节能环保事业、提高应对气候变化能力和拓宽贸易领域、减少贸易摩擦带来双赢的局面。

目前，中国节能投资公司正积极着手与欧盟有关方面研究共同建立欧中节能环保技术交流合作平台，推进欧洲中型企业的节能环保技术装备服务于中国市场；同时，与国际金融机构合作，建立投资基金，促进引进技术装备本土化，降低成本，提高竞争力。此外，他们已在北京、天津、江苏、浙江等地建立了多座大型节能环保科技产业园区，为国内外相关企业聚集发展创造了条件。

促进国内产业成熟

节能减排中的商机，对于外资而言是一块极其诱人的蛋糕。此次《目录》将其列入“鼓励类”内容，对外商而言，确实是个好消息。

壳牌对中国的节能减排战略非常关注，其全球技术总裁日前在媒体见面会上表示，“中国大多数的煤都是用于火力发电的，而清洁煤技术可以提高能效。壳牌的清洁煤技术是壳牌对中国节能减排的一个技术贡献，目前已经在中国有25个项目。”他告诉记者，目前壳牌希望与中国的企业建立伙伴关系，向中国提供节能技术。

全球500强企业之一的ABB全球董事长冯恩博接受媒体采访时也说：“节能减排是一项很吸引人的业务，同时也在吸引我们的竞争对手。在这场赛跑中，ABB必须走在前面。”

据相关媒体报道，已参与了中国城市电网、农村电网的建设改造以及跨地区输配电业务的ABB，2006年11月与广东省政府签订5年战略合作协议，帮助广东1000多家企业节能减排。

鼓励外资进入节能减排领域，会不会对相对弱小的国内企业发展不利呢？

专家们认为不会。徐海云说，“由于国内固废处理处置产业还处于发育阶段，许多技术设备都是走引进、消化、吸收、国内再制造的运行轨迹。以生活垃圾处理技术设备以及技术服务为例，我们的优势主要在人力资源成本和机械制造，发达国家主要在工艺、知识产权以及经验方面占有优势。因此，鼓励外商投资固体废物处理处置设备制造，不会对国内产业形成冲击，相反还有促进作用。”

“相反，更易出现的情况是，发达国家因担心中国的知识产权保护，导致一些关键技术和设备的制造输出到我国相对迟缓”，他说。

杨书铭则表示，“电厂脱硫、垃圾焚烧的核心技术由于国内需求较为急迫，研发来不及，所以引进国外技术比较多。我们引进的目的是消化吸收和再创新，中国市场很大，主要还靠我们自己。国外的先进产品在国内有一定市场，但也存在一些不适合国情问题。”

徐海云还表示，针对《目录》中新增加的垃圾填埋厂防渗土工膜，他认为国内其实已经有多家生产，可以不用列入；而“危险废物处理装置”方面的规定，则过于笼统。

中西部地区的发展动力主要不是依靠出口，也不是靠引资拉动，更多还是要依靠本地市场需求的发展

“中西部外资指导目录”修订可期

我国各地区实际利用外资极不平衡。研究显示，1979年-2005年，东部10省市吸收外资占全国比重为81.2%，东北3省为6.7%，中部6省为7.6%，西部12省市区仅为4.5%。

此次《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（简称《指导目录》）修订过程中，在鼓励外商投资产业目录中不再列入仅“限于中西部地区”的条目，凡属于需鼓励外商投资的中西部地区和东北老工业基地的优势产业和特色产业，将在修订《中西部地区外商投资优势产业指导目录》时统筹考虑列入。

国家发改委外资司夏晴处长称，《中西部地区外商投资优势产业指导目录》（简称《中西部目录》）修订工作于去年就已启动，争取在2008年完成。

《中西部地区外商投资优势产业目录（2004年修订）》已经把吉林、黑龙江纳入进来。去年9月25日，为贯彻落实《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》（国办发[2005]36号）文件精神，经国务院批准，国家发改委、商务部联合发布了《辽宁省外商投资优势产业目录》。

如果明年《中西部目录》顺利推出，将覆盖东北3省、中部6省、西部12省市区。届时，将进一步发挥中西部地区和东北老工业基地在资源、产业、劳动力等方面的比较优势，适当放宽限制，促进产业转移有序承接，进一步提高中西部地区和东北老工业基地利用外资的规模和水平。

《中国投资》获悉，列入《中西部目录》的条目，应视同于《指导目录》中的鼓励类。从这一点上，两个目录是密切相关的。因为《指导目录》不公布，就没有可供比较的具体标准，中西部的行业部门、协会也就无法提出意见。

在《中西部目录》最终公布前，中西部地区吸引外资进入优势产业，将执行“宽限”标准。也就是说，已纳入《指导目录》鼓励类但2004年修订版中没有的，或2004年修订版中属于鼓励类而《指导目录》中没出现的，中西部地区均可按鼓励类执行优惠政策。

胡鞍钢认为，政府应该通过政策引导和相应的激励机制减少市场准入的限制，特别是对外资具有吸引力的中西部地区优势产业，如能源开发、农业开发等，优先取消其市场准入限制；优先在中西部地区安排人力资源开发和基础设施建设项目等。

发改委外经所张燕生所长对《中国投资》说，只有更清楚、更深入地认识中西部地区发展规律，才能制定好新的《中西部目录》。

张燕生认为，“中西部地区靠出口和外资来拉动发展，本身就是不现实的。”西部地区生态脆弱，西南地区交通不利，而中部地区的优秀人才、资源、要素纷纷向沿海地区转移。在这种情况下，中西部地区的招商引资，依靠大幅度的优惠政策去打动跨国公司，结果很可能是事半功倍。

目前，很多地方政府更加注重投资环境的改善，而不是整个市场经济环境的改善，更加注重招商引资，而不是有利于内外资企业公平竞争的市场平台的建设。而如果中西部地区整体市场环境得到改善，外资将不请自来。

对成本驱动型的外商来说，对物流的考虑是第一位的。既然中国工厂是跨国公司全球生产体系中的一道工序，或者是劳动密集型的加工组装工序，就不可能配置在远离全球生产体系的地方。到成都、重庆、西安投资的跨国公司，或者是软件等高附加值产品，物流成本比较小；或者是针对中国市场的内销产品。

张燕生认为，中西部地区的发展动力主要不是依靠出口，也不是靠引资拉动，更多还是要依靠本地市场需求的发展。

《目录》公布后，还要出台一整套配套措施，以保证禁止类得到禁止，限制类得到限制，这个工作对政府来说恰恰是最难的

外资新政如何“精确制导”

内资经济和外资经济之间优势互补、合作互赢，实现共同发展，这是我们利用外资的目的。

关键问题是，如何把这些纸面上的东西变成具体行动。在《外商投资产业指导目录（2007年修订）》基础上，我们无疑需要做更多的工作。光有一个《目录》，达不到创新利用外资方式和改善引资结构的目的。《目录》是一个导向政策，行为是否按照导向走，还是不确定的。

我们招商引资的眼睛紧紧盯着跨国公司。但大多数导向政策的调整，对大型跨国公司的影响很小。大型跨国公司的游说能力永远是最强的，在导向政策出台之前，它们已经做了很多工作。

值得注意的是，有些跨国公司带来的实际上并不是高技术，但在形式上披着高技术的外衣。它们不在中国做高技术的研发、创新、生产和设计，仅仅把中国作为劳动密集型的加工组装车间。但从行业分布上，它们的产品却归类于高技术、装备制造业、新材料。

所以，新修订的《目录》影响最大的，应该是那些港澳台的中小外商投资企业，它们大多是伴随中国改革开放进来、发育和成长起来的。

谈政府政策调整措施，现在经常讲“三性”。《目录》的“合理性”是没有问题的。“有效性”，也就是贯彻落实中能不能不走样，可能就要打个折扣。我们在研究中发现，有些措施在落实中是非常有力的，有些力度还不够。《目录》公布后，还要出台一整套配套措施，以保证禁止类得到禁止，限制类得到限制，这个工作对中国政府来说恰恰是最难的。第三性是“针对性”。《目录》中间很多都是原则性的，都是对的，但落到具体产品往往会出现很多争议。它属于高技术吗，还是属于“两高一资”？