土地出让金制度不改革土地违法难消

　　地方财政在土地出让金分配中的比例上升过程，恰是其违法现象日渐泛滥的过程！土地违法泛滥的真正动力源于我国的土地出让金制度。要制约地方政府的土地违法冲动，必须从源头上解决问题。

　　⊙贾图

　　最近，中央对土地违法现象的查处力度明显加强。12月10日，监察部和国土资源部联合召开新闻发布会，通报了土地违法违规典型案件查处情况。截至2007年初，各地共自办案件22395件，涉及土地32872.84公顷，包括开平市市委书记赵瑞彰在内的多名涉案官员受到撤销党内职务、行政警告等处分。12月11日，温家宝总理主持国务院常务会议，以极为严厉的口吻强调将“重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件”。

　　土地违法现象为何屡禁不止？通常，人们都把问题归结于我国对违法官员的处罚过轻。土地违法泛滥的确与此有关。统计显示，2001年至2005年间，土地违法只有1%的党政纪查处风险，0.1%的刑事责任追究风险。对占用耕地违法案件处罚轻，导致违规成本远远低于收益，促使土地违法案件连续多年呈现增长趋势。但是，这只能说是导致土地违法泛滥的因素之一，是从结果层面来看的。实际上，土地违法泛滥的真正动力源于我国的土地出让金制度。

　　所谓土地出让金，就是在土地国有的情况下，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款。我国土地出让金制度经过了几次变革。

　　1988年11月开始实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，正式将土地使用费改为土地使用税，标准为每平方米0.2元?10元不等，每年收取一次。土地使用税的收入分配，是中央和地方政府对半分成。1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政，中央与地方四六分成，即40%上交中央财政，60%留归地方财政。

　　1993年，财政部公布了《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，明确把出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将地方政府上交中央财政部分的比例下调为5%，即地方财政留95%，中央财政得5%。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方财政所有。

　　值得强调的是，地方财政在土地出让金分配中的比例上升过程，恰是地方政府违法现象日渐泛滥的过程！

　　土地出让金从此开始逐步成为地方政府的“第二财政”。国务院发展研究中心发布的一份调查报告指出：“在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。发达地区的地方财政成为名副其实的"土地财政"。”

　　由于土地出让金悉数归地方财政，并且，土地出让金以非税收入的形式游离于预算之外，使得地方政府不仅尽享土地出让金带来的丰厚收益，在支配这笔庞大资金的时候也不受相关法律的约束，因为截至目前，还没有法律对土地出让金收益管理作出规范，处于空白地带。土地出让金不仅没有明确的法律规定，甚至也鲜受权力约束。土地出让金可以被地方政府游刃有余地使用，在支配和使用过程中充满了暗箱操作，相应地，也强化了地方政府通过违法手段追逐自身利益最大化的冲动。土地出让金显而易见地受到地方政府的厚爱。

　　由此导致了几个不良后果：其一，土地违法现象愈演愈烈。其二，地方政府为了自身利益最大化，尽可能地压低征地补偿款，并且常常在与动迁户未达成补偿协议的情况下就强行拆迁，由此引发严重的群体性事件。其三，地方政府为了获取更丰厚的土地出让金，不断通过自身所独有的垄断特权抬高地价，导致“地王”在各地不断涌现，并因此间接推动了房价的上涨，使中央调控楼市的部分努力被化解。其四，违法侵占耕地行为的增多，导致耕地面积大幅减少，直接对我国的粮食安全构成威胁。

　　目前，监察部和国土资源部严查土地违法违规案件，将在一定程度上和一定阶段减少土地违法现象的发生。但是，也应该认识到，由于土地出让金所具有的非预算特征和土地出让金对于地方财政难以替代的重要性这两大因素，在不能通过土地违法违规获取利益最大化的情况下，地方政府很可能变本加厉地通过其对土地的垄断特权，在不违法违规的情况下，刻意提高单位土地的土地出让金标准，这显然可以弥补土地供应政策收紧和中央彻查土地违法行为给地方财政带来的“损失”。当然，地方政府这样做必然进一步抬高房屋的构成成本，从而使中央对房市的调控变得更为艰难。

　　可以说，只要现有的土地出让金制度不改革，地方政府违法滥批土地的违法冲动就一直存在，为了改变这一局面，全国人大代表黄河教授曾经在全国“两会”期间提交“关于修改与完善《土地管理法》的议案”，建议将建设用地土地出让金统一收至中央财政，明确该部分财政收入的使用时间和具体用途。笔者认为，这不失为一个好的解决办法，因为它能从源头上制约地方政府的土地违法冲动，当然，具体到相关细节可以通过调研和征求各方意见等环节逐步完善起来，以使其更具有可行性。（作者为北京人，房地产资深评论人士）