张军：不能再错失结构性改革的好时机

　　张 军

　　复旦大学中国经济研究中心主任

　　经济学院教授、博导

　　中国经济改革与发展的根本问题是体制问题，也就是经济学家所说的结构性改革。回顾改革开放的30年，我们实际上经历过好几个十字路口，每一次只有到了十字路口，我们才可能记得起经济改革的根本目标和任务是什么，才会有可能把改革的重心放在结构性改革上。

不幸的是，这种结构性的改革总是反复不断地被宏观调控的总量政策所打断。

　　因为原来中央计划经济的特点是公共部门非常庞大，几乎没有私人部门。所以，要进行结构性改革，无非就是压缩公共部门，而把私人部门扩大起来。中国改革开放30年，如果要按阶段划分的话，我想，1978年到1993年这一段，基本上是一个比较成功的结构性改革阶段，但是那时结构性改革的策略遵循的是 “增量改革”而不是“存量改革”，基本上没有去触动原有的国有部门，绕开了整个结构性改革当中最难的一个环节，只是放开了体制外的新兴的经济，允许和鼓励了非国有部门的进入和扩张。

　　尽管不怎么被人提起，但我认为，1993年到1998年可能是中国改革以来结构性改革最有成就的一段时间。1993年正是严重通货膨胀的时候，通常，这并不是结构性改革的好时期。可是，历史往往就这么有趣，当时就大力推进了结构性改革，着力对不赢利的国有企业大刀阔斧重组、破产、改制。与此同时，国有银行也进行了非常激进的结构性改革。

　　结构性改革必然是紧缩性的，因为需要对国有企业和银行部门进行关停并转和改组，这样自然会对当时的总需求带来非常负面的影响。俄罗斯和东欧的转型都经历过严重的经济紧缩。好在我们那时出现了严重的通货膨胀，所以这种结构性的改革，虽然力度比较大，但反而与紧缩的货币信贷政策一道把通货膨胀的凶猛势头压下去了。

　　这样的结构性改革的政策实施了几年，中国经济在1997年之后逐步显现出了通货紧缩的征兆。因此可以说，1993年到1998年的反通胀政策，是在结构性改革过程当中完成的，而结构性改革为解决银行和国有企业两大国有部门的低效率问题做出了非常正面的贡献，是2002年之后生产率加速增长的一个重要的制度基础。这个问题解决以后，如果没有亚洲金融危机，中国结构性改革的政策应该会持续到今天，那样，中国或许会有一个比现在更令人满意的市场经济制度框架。

　　但是亚洲金融风暴来了，中国政府做出了人民币不贬值的承诺，给1998年的中国经济带来了直接的负面影响。由于出口大幅度下降，国内的供给突然增加，导致国内产能过剩。于是，明显的通货紧缩开始了。但是因为国内价格的下降使实际汇率下降，抵消了名义汇率不贬值的负面影响，到1999年，出口又开始恢复，而且增长率达到35%。出口强劲的现象从此得以继续。但这一切都与人民币与美元的固定汇率有关。人民币不贬值的承诺，意味着中国选择了固定汇率制度。而本来在1994年汇率改革时，明确提出的汇率机制是有浮动的管理汇率。

　　除此之外，1998年的亚洲金融风暴还改变了中国政府对外汇储备的看法。政府以为外汇储备不足是东南亚国家难以抵御国际投机资本袭击的主要原因，于是决定尽快增加外汇储备，越多越好。为此，中国政府在外汇政策上实施了长达十年的强制结售汇制度。我认为，1998年制定强制结售汇的政策应该是个短期的政策，但是在2002年中国经济走出通货紧缩、总量达到平衡之后没有及时调整，从而导致了今天流动性过多的局面。这是一个需要检讨的政策环境。

　　由于中国为应对亚洲金融危机而形成上了事实上的人民币盯住美元的固定汇率制度，尽管1998至2002年出现了通货紧缩，但是出口形势越来越好，推动了中国在通货紧缩时期的经济增长。在国内经济方面，政府为了消除通货紧缩，采取了扩张性的财政支出政策，大量增加政府的国债，加大公共部门的投入，推行赤字财政。这是为了缓解通货紧缩的局势所做的相对来说正确的事情。以政府主导的财政支出和公共投资最终在90年代末和新世纪初发挥了效果。到了2002年，中国经济的宏观不平衡现象基本得以矫正。应该说，中国在2003年已经走出了通货紧缩，那时，从紧迫性来说，应对通货紧缩的外汇和汇率政策以及公共财政政策应该让位于结构性改革的政策，但我们错过了一个很好的结构性改革的机会。结果，中国经济又因为流动性的泛滥而马上进入了经济过热期。

　　很多人会认为，对新一届的政府而言，社会的和谐和民生问题比结构性改革更重要。但是，其实这是一种误解。中国当前阶段最大的民生问题，是就业和低收入者的收入增长。这要依赖就业创造，而就业创造离不开私人部门的进一步扩张和加快城市化进程。1998年之后，因为要摆脱通货紧缩，政府扩大了公共部门的支出。1994年至1998年间，公共部门的改革主要集中在国有企业和银行方面，还没有从根本上改革公共部门和政府部门的职能。今天，政府依旧“垄断”了太多的资源和机会，对私人部门的发展还很不利。土地的流转和城市化进程依然缓慢。私人企业进入的壁垒还太多，政府垄断的行业和中央大企业对政府政策制定和立法的游说能力一天强过一天。这些都将从中长期妨碍有效的经济增长和就业创造的能力。

　　中国经济当前最需要的是私人部门的进一步发展和市场的扩张，以吸纳更多的劳动力人口。一个中央计划经济的改革，不完成结构性的改革，不扩大私人部门，缩小公共部门，就不能建立起一个市场的经济体制。90年代中期，银行和国有企业进行了激进的改革和改组，从而改善了大量企业的竞争力，也使国有银行有了重生的起点。但是，我们还有一个很大的公共部门的改革没有完成，那就是各级政府部门和政府垄断的职能。

　　在没有严重的通货紧缩和通货膨胀的时候，我们应该重启结构性改革的议程，现在的重心应触及公共部门中最核心的部门??政府部门。我认为，压缩政府规模、改变政府在经济中的垄断职能，让政府回归公共服务以及在公共品提供方面的重要职能，符合和谐社会的基本理念。我很担心，如果我们不能很好地理解结构性改革的重要性，很可能在未来的几年里，现有的公共部门的生产性支出和垄断，以及公共部门的体制刚性可能会进一步固化。我也很担心，垄断利益集团的游说能力会使政府出台越来越多的反市场化政策，抑制私人部门的发展和就业创造的能力。如果今天失去这个重要机会，中国经济在未来五年可能会进入另外一个十字路口，这可不是我们所希望看到的周期循环。

　　现在该是重启结构性改革议程的时候了，这次的重心是公共部门中最核心的部门??政府部门：压缩政府规模、改变政府在经济中的垄断职能，让政府回归公共服务及在公共品提供方面的重要职能。如果我们不能很好地理解结构性改革的重要性，现有公共部门的生产性支出和垄断，以及公共部门的体制刚性可能会进一步固化，垄断利益集团的游说能力会使政府出台越来越多的反市场化政策，抑制私人部门的发展和就业创造的能力。那样，中国经济在未来五年就可能进入另外一个我们不希望看到的十字路口。

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